Postoje dvije glavne skupine propisa Unije:

·       primarno pravo – Osnivački ugovori koji uređuju osnove djelovanja Unije,

·       sekundarno pravo – propisi koje donosi Unija na temelju ovlaštenja iz primarnog prava.

Primarno pravo donose države članice jednoglasno, i isto tako se ono mijenja, a institucije Unije tu nemaju utjecaja.

Sekundarno pravo (uredbe, direktive, odluke) donose institucije Unije i to su zajednička europska pravila koja zamjenjuju ili dopunjuju nacionalne zakone. Donose se kroz zakonodavni postupak EU, koji je pak uređen primarnim pravom. Dakle, države članice jednoglasno odlučuju na koji način Unija smije donositi svoje „zakone“.

Vidimo da u Europskoj uniji postoje dva temeljna načina donošenja odluka:

·       međuvladin tj. međunarodni (internacionalni) – sve se članice moraju složiti, ako se samo jedna protivi, nema odluke, što je klasičan oblik suradnje država;

·       tzv. nadnacionalni – jedinstven izum EU, pri kojem članice unaprijed pristaju da ih se može preglasati, tj. da u njima vrijedi europski propis (sekundarnog prava) protiv kojeg su glasovale, ako se postigne dovoljna većina za njegovo donošenje.

Kad bi se o svemu tražila jednoglasnost svih 27 članica, Europska unija ne bi donijela valjda nijednu odluku. Države su stoga odavno pristale na nadnacionalni oblik odlučivanja za većinu pitanja kojima se Unija bavi, a samo neka temeljna su ipak ostavile u starom načinu. No zato je zakonodavni postupak detaljno uređen i ima brojne mehanizme koji osiguravaju da odluka ipak bude prihvatljiva svima.

Postoje tri glavna igrača u zakonodavnom postupku. To su Komisija, Parlament i Vijeće EU, budući da:

·       Komisija predstavlja interese Unije,

·       Parlament interese građana, a

·       Vijeće interese država.

Kao što u Hrvatskoj Vlada predlaže zakone, a Sabor odlučuje o njima, tako i u Uniji Komisija predlaže europske „zakone“, a Parlament odlučuje o njima. Važna je razlika da Europski parlament ne odlučuje sam, nego skupa s Vijećem. Stoga kažemo da su u Europskoj uniji Parlament i Vijeće „suzakonodavci“.

Oni ipak nisu u svemu ravnopravni jer zakonodavni postupak EU ima dva oblika:

·       redovni – standardni oblik, za većinu područja,

·       posebni – samo za neka točno određena pitanja.

U redovnom postupku Parlament i Vijeće imaju jednako važnu ulogu: i jedan i drugi raspravljaju o prijedlogu, mijenjaju ga, te se oba moraju složiti oko prijedloga da bi on stupio na snagu. S druge strane, u posebnom postupku propise usvaja samo Vijeće, a Parlament ima savjetodavnu ulogu te ne može predlagati izmjene. Taj se postupak koristi samo u područjima poput porezne politike ili zajedničke vanjske i sigurnosne politike, jer su to područja u kojima države još ne žele prepustiti Uniji glavnu riječ.

Postoji još i proračunski postupak u kojem Parlament i Vijeće svake godine donose odluku o utvrđivanju prihoda i o raspodjeli rashoda proračuna Unije. To je uvijek u granicama onoga što je odlučeno u „Višegodišnjem financijskom okviru“ koji se donosi za sedam godina unaprijed, u obliku uredbe Vijeća.

Sad kad smo predstavili koji sve oblici odlučivanja postoje u Uniji i tko su glavni akteri, možemo se pozabaviti osnovnim načinom donošenja propisa, a to je redovni zakonodavni postupak. Kroz njega se svaki dan donose uredbe, direktive i druge odluke EU, koje direktno utječu na hrvatsko pravo i naše živote.

Donošenje nekog zakona je dug i kompleksan proces, ponekad u tolikoj mjeri da je to frustrirajuće. Ovo pogotovo vrijedi za Europsku uniju koja se često smatra previše birokratskom i usporenom. Pa ipak, to je nešto čemu se jednostavno mora posvetiti puno vremena. Znamo da, ako idemo raditi nešto važno, onda najbolje da to napravimo kako spada.

Spomenuli smo tri glavne europske institucije koje ćemo usporediti s tri prijatelja.  Recimo da se tri prijatelja – Marko, Ana i Ivan dogovaraju za izlazak. Marko predlaže odlazak u kino i šalje Ani i Ivanu poruku. U poruci predlaže da idu gledati film A, ali im kaže da je mu ne bi smetao neki drugi film, dokle god idu u kino.

Ani prijedlog paše ali Ivan bi radije gledao film B pa šalje Ani poruku da vidi je li to u redu s njom. Ne šalje Marku poruku s obzirom na to da je Marko prepustio odluku njima.

Ani se ne sviđa kako izgleda film B, pa Ivanu predlaže film C.

Ivan pak odgovara kako mu se stvarno sviđa film B i kako smatra da bi to trebali ići gledati.

U ovom trenutku oboje se situacija čini smiješna pa se jednostavno dogovore za odlazak na kavu kako bi uživo dogovorili što žele ići gledati umjesto da se svađaju preko poruka.

Vjerovali ili ne, ova pričica prikazuje zakonodavni postupak Europske unije. Naravno, pravi postupak je kompliciraniji, ali ne znatno. S ovom osnovom puno ćemo lakše razumjeti kako se donosi zakonodavstvo Unije. No za usvajanje novog propisa EU netko mora prvo imati ideju za zakon, napraviti nacrt za njega, službeno ga predložiti, a zatim o njemu raspraviti te ga na kraju prihvatiti ili odbaciti.

·       TKO MOŽE DATI PRIJEDLOG PROPISA?

Važno je znati da jedino Europska komisija može dati prijedlog propisa (koji će postati pravi živi propis samo ako uspješno prođe cijeli zakonodavni postupak). Ipak, to ne znači da ostale institucije nemaju nikakvog glasa. Europski parlament na primjer može predložiti Komisiji da se donese neki zakon, a Vijeće može predložiti da Komisija istraži nešto što bi se možda trebalo urediti zakonom. Komisija na kraju odlučuje hoće li učiniti kako su Parlament i Vijeće predložili, ali ako su njihovi prijedlozi logični i razumni Komisija ih redovito neće odbiti. Tako i Vijeće i Parlament sudjeluju u predlaganju propisa.

Na pokretanje zakonodavnog postupka u određenim pitanjima može utjecati i četvrtina država članica, Sud EU, Europska investicijska banka, Europska središnja banka pa čak i vi. Zakonodavni postupak može se potaknuti skupljanjem glasova građana Unije, njih milijun iz barem 7 država članica, i to se onda naziva "europska građanska inicijativa". Ovo možda zvuči puno ali to pokriva manje od 1% populacije EU. Alternativno, bez skupljanja glasova možete poslati peticiju Europskom parlamentu.

·       ŠTO SE DOGAĐA PRIJE ZAKONODAVNOG POSTUPKA?

U svakom slučaju, jednom kada se odluči izraditi europski propis, započinje nešto što se zove postupak savjetovanja. Komisija se sastoji od običnih ljudi s ograničenim znanjem, a koji ipak moraju predlagati zakone o svemu i svačemu. Naravno da ne mogu predlagati rješenja na neki problem dok im netko tko se razumije u taj problem ne objasni kako stvari stoje. Taj netko mogu biti stručnjaci ili međunarodne organizacije poput UN-a itd.

U kontekstu ovog procesa često čujemo izraze Zeleni papir i Bijeli papir. Zeleni papir poziva one osobe koje se tiče novi prijedlog da rasprave o tome s komisijom. Primjerice, ako bi se novi zakon ticao interneta, vjerojatno bi se na konzultaciju pozvali Internet-provideri (T-com, Iskon, Bnet…). Bijeli papiri su više opći, njima se želi pokrenuti rasprava sa širom javnosti i ostalim institucijama EU. Cilj obaju papira je dobiti neko općenito mišljenje o tome kako bi se nešto trebalo urediti. Tako jednom kada zakonodavni postupak počne ima manje neslaganja i lakše je zakon doista donijeti.

Dolazimo napokon do zakonodavnog postupka koji ćemo ovdje prikazati donekle pojednostavljeno, a usporedit ćemo ga s pričom iz uvoda.

Nakon što smo je završila s postupkom savjetovanja, Europska komisija sastavlja prijedlog zakona i šalje ga Europskom parlamentu i Vijeću, slično kao što je Marko slao prijedlog odlaska u kino svojim prijateljima. Komisija također šalje prijedlog nacionalnim parlamentima (npr. našem Saboru), ali do toga ćemo doći kasnije. Ako Parlament i Vijeće prihvate prijedlog zakona, zakon je donesen. Međutim, i Parlament i Vijeće mogu umjesto toga predložiti izmjenu prijedloga kao što je u našoj priči izmjenu predložio Ivan. Koje god tijelo od tih dvaju predloži izmjenu, mora poslati ovom drugom da ono odobri – na kraju MORAJU biti u suglasnosti da bi se zakon donio.

Kao primjer, recimo da je Parlament predložio izmjenu i poslao prijedlog Vijeću. Ako se Vijeću svidi prijedlog izmjene, onda je zakon donesen. Ako ne, onda ga može ponovno izmijeniti, baš kao što je u našoj priči Ana dalje promijenila Ivanov prijedlog. Tu izmjenu Vijeće šalje natrag Parlamentu kako bi vidjelo slaže li se Parlament s izmjenom. I u ovoj situaciji Parlament može prihvatiti ili izmijeniti. Ako odluči izmijeniti, onda se ta izmjena ponovno šalje Vijeću. Ako ovaj put Vijeće ne prihvati prijedlog, Parlament i Vijeće naći će se na zajedničkoj sjednici i raspraviti o zakonu kako bi došli do nekog kompromisa, baš kao prijatelji na kraju naše priče. Ovo se naziva Odbor za mirenje, u koji obje institucije šalju nekoliko svojih predstavnika. Nakon te zajedničke sjednice, kompromis do kojega su došli šalje se i Parlamentu i Vijeću te ga oni moraju ponovno, samostalno prihvatiti. Ako se Parlament i Vijeće ne uspiju složiti u ovoj fazi, proces završava i prijedlog zakona pada u vodu. Ako se uspiju složiti, u ovoj fazi (ili bilo kojoj ranijoj), zakon je donesen. Vidimo da proces donošenja jednog zakona može biti lakši ili teži, kraći ili dulji. Suzakonodavci (Parlament i Vijeće) mogu se složiti odmah na početku i stoga odobriti prijedlog Komisije bez izmjena. No to se događa dosta rijetko. Obično se usvojeni zakon ipak ponešto razlikuje od početnog prijedloga jer Parlament i Vijeće, svaki iz svojih razloga, želi u prijedlog nešto dodati, oduzeti ili izmijeniti. S druge strane, kako bi to moglo trajati unedogled, određeno je da se nakon drugog kruga protuprijedloga mora osnovati Odbor za mirenje (koji dakako ima puno manje članova od Vijeća i pogotovo Parlamenta). To je logično jer će se manji broj ljudi lakše dogovoriti nego 27 članova Vijeća i 700-tinjak parlamentaraca. No ako ijedan od suzakonodavaca odbije prijedlog propisa koji je oblikovao Odbor za mirenje, smatra se da nema više svrhe odlučivati o tom prijedlogu pa se postupak donošenja tog propisa obustavlja. 

·        ZAŠTO KOMISIJA ŠALJE PRIJEDLOG PROPISA I NACIONALNIM PARLAMENTIMA?

Očigledno, njihov glas nije potreban kako bi se zakon donio, ali nacionalni parlamenti su uključeni kako bi mogli detaljno pratiti o čemu Unija namjerava donijeti propise. Pritom im se daje mogućnost da reagiraju ako smatraju da Unija zadire u područja koja trebaju biti ostavljena nacionalnim državama. Jedno od temeljnih načela Unije je načelo supsidijarnosti – ono govori da bi Unija trebala rješavati probleme samo ako se oni ne mogu dovoljno dobro riješiti na razini pojedinih država članica. Upravo na to paze nacionalni parlamenti.

Ako dovoljan broj parlamenata država članica smatra da neki prijedlog Komisije ide protiv načela supsidijarnosti, tom prijedlogu daju tzv. žuti karton (što se dosad desilo tri puta). To je snažan signal Komisiji koji ona može, ali ne mora poslušati. U sve tri dosadašnje situacije Komisija je smatrala da je načelo supsidijarnosti ipak poštovano, ali je jednom unatoč tome odustala od svog prijedloga.

Žuti karton je signal i Europskom parlamentu i Vijeću, koji će ga također imati na umu kad budu glasovali o prijedlogu Komisije, te će oni prijedlog odbaciti ako se slažu s parlamentima članica, a ne s Komisijom.

Europski semestar je ciklus koji se redovito ponavlja svake godine i u kojem države članice EU usklađuju svoju gospodarsku politiku. Naziva se „semestar“ jer uglavnom obuhvaća prvih šest mjeseci u godini. To je zapravo diskusija između Europske komisije i država članica o njihovim ekonomskim i proračunskim mjerama koja pomaže da bi se postigli zadani ciljevi i pravila dogovorena na razini Unije.

Europski semestar uveden je 2010. godine jer je tadašnja velika ekonomska kriza ukazala na slabosti gospodarskog upravljanja Unijom. Naime, ekonomije država članica jako su povezane, ali svaka vodi svoju ekonomsku politiku. Upravo zato je pokrenut europski semestar: da bi se ekonomske politike članica donekle uskladile, i tako postigla veća stabilnost cjeline.

Europski semestar obuhvaća različite vidove gospodarske (ekonomske) politike:

·       strukturne reforme, koje se tiču zapošljavanja i stvaranja novih radnih mjesta

·       fiskalnu politiku, koja se tiče poreza i ostalih javnih davanja, te zaduživanja države i javnih izdataka za sve što država financira

·       sprečavanje prekomjernih makroekonomskih neravnoteža, a to su određeni parametri koji otkrivaju ranjivost cjelokupnog gospodarstva države pred šokovima poput velikih međunarodnih kriza.

Ranjivosti koje su postale vidljive u krizi koja je pogodila EU i eurozone nakon 2009. godine pokazale su da poteškoće u jednoj državi članici eurozone mogu itekako imati učinka na druge. Zato sad s ovim integriranim sustavom imamo jasnija pravila, bolje praćenje i poboljšanu provedbu zajednički dogovorenih politika od strane država članica tijekom cijele godine.

Semestrom se omogućuje redovito praćenje i mogućnost bržeg odgovora unaprijed ili u slučaju već nastalog problema. To pomaže državama članicama da izvrše svoje reforme i proračunske obveze, dok ekonomsku i monetarnu uniju čine snažnijom. 

Semestar ima jasan raspored prema kojemu države članice primaju savjete (smjernice) te potom podnose svoje planove politika koji se ocjenjuju na razini EU. Nakon što se ocijene planovi, države članice dobivaju individualne preporuke za svoje proračunske politike i politike reformi. Od država članica očekuje se da te preporuke uzmu u obzir pri izradi proračuna za sljedeću godinu.

Ciklus Europskog semestra počinje u studenom objavom „Godišnjeg pregleda rasta“. Paralelno se objavljuje „Izvješće o mehanizmu upozoravanja“. Tijekom studenog i prosinca traje pripremna faza u kojoj se analizira stanje i prate rezultati prethodne godine.

U siječnju, veljači i ožujku traje prva faza Europskog semestra u kojoj se dobivaju političke smjernice na razini EU-a. Vijeće raspravlja o godišnjem istraživanju rasta, utvrđuje opće smjernice politike i donosi zaključke. Europski parlament također razmatra godišnje istraživanje rasta i daje mišljenje o smjernicama za zapošljavanje. Komisija objavljuje izvještaje o državama članicama koje sudjeluju u semestru. Izvješća uključuju temeljite preglede ekonomskih neravnoteža za one države članice u kojima je procijenjen visok rizik od takvih neravnoteža.

U travnju, svibnju, lipnju i srpnju odvija se druga faza u kojoj države članice predstavljaju svoje planove tj. predaju svoje planove politika (programe stabilnosti i konvergencije te nacionalne programe reformi). Europska komisija ocjenjuje planove država članica i objavljuje nacrte preporuka za pojedine članice u kojima daje preporuke za ekonomsku i proračunsku politiku. U srpnju Vijeće usvaja preporuke za pojedine zemlje te se države članice pozivaju da ih provedu.

Srpanj označava kraj procesa odlučivanja i treću fazu u kojoj započinje provođenje preporuka. Novi ciklus za novu godinu ponovno započinje u prosincu te Komisija započinje s ispitivanjem napretka koji su postigle pojedine zemlje u provedbi preporuka.

Ovako se svake godine prati i propituje stanje ekonomije u svakoj pojedinoj članici. Zbog toga je današnja Unija puno spremnija na nove izazove u budućnosti. Velikih kriza u ekonomiji poput one iz 2009. godine uvijek će biti, ali sadašnja Europska unija na njih je mnogo spremnija i otpornija, zahvaljujući upravo mjerama poput europskog semestra.

Borchard, Klaus-Dieter; Abeceda prava Europske unije; Luxembourg, Ured za publikacije Europske unije, 2017.

Europska komisija, Koordinacija gospodarske i fiskalne politike, Europski semestar. https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-economic-governance-monitoring-prevention-correction/european-semester_hr

Europska komisija, Donošenje zakondavstva EU-a. https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/adopting-eu-law_hr

Europska unija, Postupak odlučivanja, Zakonodavstvo. https://european-union.europa.eu/institutions-law-budget/decision-making-process/legislation_hr

Europski parlament, Ovlasti i postupci, Zakonodavne ovlasti. https://www.europarl.europa.eu/about-parliament/hr/powers-and-procedures/legislative-powers

Europsko vijeće, Kako funkcionira europski semestar. https://www.consilium.europa.eu/hr/policies/european-semester/how-european-semester-works/