U svakoj državi postoje oni koji vladaju i oni kojima se vlada. Pitanje koje se postavlja je kako osigurati da oni koji vladaju ne zloupotrijebe svoju vlast. Kad bi sva vlast bila koncentrirana u rukama jednog čovjeka ili jedne institucije, vrlo su velike šanse da bi se ona pretvorila u tiraniju te osobe/institucije.

Iz tog razloga vlast se dijeli na tri dijela ili grane, a to su:

     1.  izvršna vlast
     2.  zakonodavna vlast
     3.  sudbena vlast

Da pojasnimo, svaka od navedenih grana nosi dio vlasti, ali ne i svu vlast. Svaka od njih je također uspostavljena na način da pazi što rade druge dvije i zaustavi ih ako pretjeraju na neki način. Možemo to usporediti s tronožnim stolcem. Kada bi ijedna noga stolca bila dulja ili kraća od drugih dviju, odnosno kada bi jedna grana vlasti imala veće ovlasti od drugih dviju – stolac ne bi mogao stajati uspravno.

Ovo se naziva sistem provjera i ravnoteža, zato što svaka grana provjerava druge dvije i koči ih ako je to potrebno, čime se ostvaruje ravnoteža.

U Republici Hrvatskoj izvršna vlast podijeljena je između Vlade RH i Predsjednika RH. Zakonodavna vlast povjerena je Hrvatskom saboru, a sudovi su nositelji sudbene vlasti.

Povezanost Vlade RH i drugih grana vlasti možemo vidjeti na primjeru donošenja zakona. Najčešće je Vlada ta koja započinje zakonodavni postupak – određeno ministarstvo pripremit će prijedlog zakona, a Vlada će ga usvojiti i predložiti Hrvatskom saboru. U Saboru se zatim raspravlja o zakonu, te zastupnici na kraju glasuju o njegovom donošenju. Zakonodavni proces završava tako što Predsjednik RH proglašava zakon, te se on objavljuje u Narodnim novinama i stupa na snagu. Ovo je jedan od primjera kako naš Ustav provodi sistem provjera i ravnoteža u odnosu između zakonodavne i izvršne vlasti.

Na ovaj način možemo biti sigurni da će svi, pa tako i oni koji vladaju državom, biti podvrgnuti zakonu i ustavu. Niti jedan čovjek ne smije biti nad drugim čovjekom. Samo ona pravila koja si sama zadajemo smiju biti iznad svih nas.

Vladu Republike Hrvatske čini predsjednik Vlade, jedan ili više potpredsjednika Vlade i ministri. Stoga bismo Vladu mogli usporediti s nogometnom momčadi. U njoj prepoznajemo više igrača s različitim funkcijama koji se pod vodstvom svojeg izbornika trude dati najbolji rezultat.

Kao što svaki izbornik nogometne momčadi ima svoj stručni stožer koji ga savjetuje u vođenju momčadi i donošenju odluka – tako i predsjednik vlade ima svoj uži kabinet. Njega čine predsjednik Vlade i potpredsjednici. Sjednicama užeg kabineta mogu nazočiti pozvani ministri, onda kada se raspravlja o pitanjima iz njihovog resora. Znači, kada bi se raspravljalo o turističkoj sezoni, vrlo vjerojatno će se pozvati ministra turizma.

Svaki ministar na čelu je jednog ministarstva. Ministarstvo je zapravo jedan veliki ured, s velikim brojem državnih službenika koji su zaduženi za skrb o području kojim se njihovo ministarstvo bavi, npr. obrazovanje, socijalna skrb, zdravstvo, financije, obrana, vanjski poslovi itd.

Što se tiče broja ministarstava, on može biti različit. Ustav Republike Hrvatske ne definira broj ministara, već se on određuje zakonom. Ipak, kroz povijest su se razvili neki klasični resori koji čine temelj svake vlade i koje možemo naći u svim vladama svijeta. To su: obrana, vanjska politika, unutarnja politika, pravosuđe i financije.

Iako se svako ministarstvo bavi svojim područjem, određena pitanja zahtijevaju suradnju više resora, zbog čega ministarstva često međusobno surađuju. Tako primjerice, u pandemiji korona virusa vidjeli smo usku suradnju Ministarstva zdravstva i Ministarstva unutarnjih poslova.

Vlada može osnivati stalna i povremena radna tijela za davanje prijedloga, mišljenja i stručnih obrazloženja. U praksi povremena radna tijela mogu biti korisna kada se treba riješiti određeni problem ili pripremiti novi zakon pa se želi osnovati radno tijelo sastavljeno od raznih stručnjaka, sveučilišnih profesora, znanstvenika ili osoba na koje se određena problematika odnosi, tako da mogu dati neposredan uvid u temu. Stoga se za određena stručna pitanja osnivaju ekspertne radne skupine, kao što je bila ona za osmišljavanje kurikularne reforme.

Svi pojedinci koji čine vladu moraju biti državljani Republike Hrvatske i bez odobrenja vlade ne mogu obavljati druge profesionalne dužnosti, tako da ministar financija ne može biti profesor na fakultetu ili gradonačelnik.

Kao što izbornik nogometne momčadi bira svoje igrače, na sličan način to čini i predsjednik Vlade.

Kako izgleda taj proces?

Da bismo uopće došli do sastavljanja vlade, prvi korak su parlamentarni izbori. To su izbori na kojima građani svake četiri godine biraju 151 zastupnika koji će ih predstavljati u Hrvatskom saboru. Na biračkim listićima građani obično zaokružuju izborne liste koje sastavljaju političke stranke, te poneki nezavisni kandidati.

Zamislimo izbore na kojima sudjeluju stranke Sunce, More i Nebo. Stranka Sunce osvojila je 79 mjesta u Saboru, stranka More osvojila je 58 mjesta, a stranka Nebo 14 mjesta u Saboru. S obzirom da stranka Sunce ima dovoljno osvojenih saborskih mjesta da samostalno može formirati većinu u Saboru – ima preko polovice mjesta – za nju kažemo da je apsolutni pobjednik izbora.

No moguće je da izborni rezultat bude drugačiji te da nijedna stranka ne uspije osvojiti dovoljan broj saborskih mjesta da može samostalno formirati većinu. Tada govorimo o tzv. relativnom pobjedniku izbora. Na našem primjeru situacija bi bila takva kada bi stranka Sunce osvojila 68 mjesta, stranka More 52 mjesta, a stranka Nebo 31 mjesto. U tom slučaju dolazi do faze pregovaranja između političkih stranaka u kojima neke stranke pokušavaju međusobno formirati koaliciju, kako bi zajedno postigle većinu.

Predsjednik Republike povjerava mandat za sastav vlade osobi koja dokaže da uživa podršku većine saborskih zastupnika - mandataru.

Što to znači?

Hrvatsko pravo ne određuje tko točno mora biti mandatar. Obično će se raditi o predsjedniku političke stranke koja je na izborima uspjela (bilo sama ili u koaliciji s drugim strankama) doći do većine. Međutim, postoje i primjeri kada to nije bio predsjednik političke stranke. Tako je 2015. godine mandat za sastavljanje Vlade dobio Tihomir Orešković, nestranačka osoba koja nije sudjelovala na izborima, ali je dobila podršku većine saborskih zastupnika.

Kako se dokazuje podrška?

Hrvatsko pravo ne propisuje točan način kako se dokazuje podrška većine saborskih zastupnika, ali se kroz praksu uobičajilo dokazivanje podrške skupljanjem potpisa saborskih zastupnika.

Zato, obično u zimu svake četiri godine, mediji prenose scene odlazaka političara na Pantovčak i uručivanje skupljenih potpisa Predsjedniku Republike.

Onome tko prvi skupi 76 ili više potpisa novoizabranih saborskih zastupnika, Predsjednik Republike Hrvatske daje mandat za sastav Vlade. Ta osoba postaje mandatar. 

Od tog trenutka mandatar ima 30 dana da pronađe ljude koji će činiti njegovu Vladu – da izabere svoj tim. S tim prijedlogom i u tom roku, on mora izaći pred Hrvatski sabor, koji će zatim glasovanjem potvrditi njega kao predsjednika Vlade i njegovu Vladu.

Na kraju, predsjednik Vlade i članovi Vlade polažu svečanu prisegu pred Hrvatskim saborom.

Ali ne teče uvijek sve tako glatko...

U slučaju da mandatar u roku od 30 dana ne uspije sastaviti svoju Vladu, Predsjednik Republike može mu produžiti mandat za još najviše 30 dana. Ako ni nakon toga mandatar ne sastavi Vladu ili za svoj prijedlog ne dobije podršku većine saborskih zastupnika, Predsjednik Republike će povjeriti mandat za sastav Vlade nekoj drugoj osobi.

Ovdje vidimo jednu ne posve preciznu ustavnu odredbu, zato što pojam „druge osobe“ nije posve određen. O onome tko bude tumačio i primjenjivao ovu odredbu ovisi tko će ta druga osoba biti. Hoće li to biti npr. predsjednik stranke s drugim najboljim rezultatom na izborima ili netko sasvim treći, ostaje pitanje.

Ako se ni u jednoj od navedenih procedura vlada ne uspije sastaviti, u tom slučaju Predsjednik Republike imenovat će privremenu nestranačku vladu i istovremeno raspisati nove izbore za Hrvatski sabor. Privremena vlada tada će obavljati dužnosti Vlade, u nadi će se iz novih izbornih rezultata čim prije izroditi nova Vlada.

Ovi postupci su još jedan od  primjera sistema provjera i ravnoteža kojim hrvatski Ustav uspostavlja ravnotežu između zakonodavne i izvršne vlasti.

Jednom kada se Vlada sastavi, njezin mandat maksimalno traje četiri godine.

Zašto?

Iz razloga što se parlamentarni izbori održavaju svake četiri godine, a Vlada proizlazi iz Sabora.

Međutim, mandat Vlade može trajati i kraće. Naime, mandat je usko vezan uz podršku većine saborskih zastupnika. U slučaju da tijekom mandata Vlada izgubi podršku većine i izglasa joj se tzv. nepovjerenje u Saboru – njezin mandat prestaje i raspisuju se novi izbori.

Mandat Vlade također će prestati u slučaju da predsjednik Vlade podnese ostavku.

U povijesti Republike Hrvatske ovo se dogodilo samo jednom, 2002. godine kada je tadašnji predsjednik Vlade Ivica Račan podnio ostavku.

Međutim, u slučaju da se nepovjerenje izglasa jednome ili više ministara, to za posljedicu neće imati pad cijele Vlade. Primjerice, u situaciji kada bi se zbog sumnje u koruptivne radnje ministra, ili iz nekog drugog razloga, ministru izglasalo nepovjerenje u Saboru, ili bi on sam dao ostavku – predsjednik Vlade predložit će novog ministra o kojem će Sabor glasati.

Iznimno, mandat Vlade može biti i dulji, u slučaju nastupa nekih izvanrednih okolnosti, poput ratnog stanja.

Iako svakodnevno u novinama ili na televiziji možemo čuti da se predsjednika Vlade naziva i premijerom, ni hrvatski Ustav niti hrvatski zakoni zapravo ne poznaju taj pojam.

Riječ premijer svoje korijene vuče iz britanske parlamentarne prakse. Javio se u 18. stoljeću, a označavao je osobu od posebnog kraljevog povjerenja, prvog ministra (engl. prime minister).

Predsjednik Vlade je osoba koja predstavlja Vladu, saziva sjednice Vlade i njima predsjedava, te upravlja radom Vlade i potpisuje akte koje ona donosi. Drugim riječima, on je šef Vlade.

U nogometnoj momčadi, šef momčadi je izbornik. On bira svoje igrače i može ih smijeniti ako oni ne bi međusobno surađivali ili igrali dobro. Jednako tako, predsjednik Vlade kontrolira rad svojih ministara, a ako nije zadovoljan njihovim radom, ima ih pravo razriješiti. Tako je 2017. godine predsjednik Vlade Andrej Plenković na jednoj sjednici Vlade smijenio odjednom čak tri svoja ministra. Naime, u to vrijeme u Hrvatskoj je bila aktualna „Agrokor-kriza“, te se u Saboru pokrenulo pitanje povjerenja jednog od ministara u Vladi – ministra financija, Zdravka Marića. Stav Vlade po tom pitanju nisu podržali MOST-ovi ministri nakon čega ih je predsjednik Vlade razriješio dužnosti.

Vlada se kao kolektivno tijelo sastaje i odlučuje na svojim sjednicama. Sjednice Vlade su javne, osim ako Vlada odluči da se rasprava o pojedinim točkama dnevnog reda održi bez nazočnosti javnosti.

Na sjednicama Vlade odlučuje se više-manje o svemu što se zbiva u državi i o svakom problemu koji ju zahvaća. Poseban trud se ulaže u to da cijeli proces bude što je više moguće transparentan – a to znači lako razumljiv i jasan – upravo kako bi se rad države demistificirao i kako bi građani uvijek mogli dobiti uvid u odluke koje se donose.

Kao jedna polovica izvršne vlasti Vlada provodi svojevrsnu volju naroda, koji joj je posredno dao povjerenje, na način da:

●      predlaže zakone i druge akte Hrvatskom saboru kada smatra da neko područje treba regulirati, 

●      predlaže državni proračun kako bi se država mogla financijski efikasno voditi,

●      provodi zakone i druge odluke koje Sabor donese,

●      donosi uredbe za izvršenje zakona koji su izglasani,

●      vodi vanjsku i unutarnju politiku,

●      usmjerava i nadzire rad državne uprave i slično.

Vlada ima vodeću ulogu u brizi za državu i njene građane, radu na njenom unapređenju te rješavanju njezinih problema. Tako Vlada izvršava volju naroda koji joj je dao povjerenje posredstvom saborskih zastupnika.

Od svih dužnosti koje Vlada obnaša, bez dvojbe najbitnija je pripremanje i predlaganje proračuna. Proračun Republike Hrvatske je akt u kojem su određeni prihodi i rashodi Republike Hrvatske za razdoblje od godine dana.

Ako država namjerava izgraditi novu autocestu ili iskopati tunel, rashodi za to moraju biti uračunati u proračun. Isto vrijedi i za sve prihode koji se razumno mogu očekivati od npr. trgovanja s drugim zemljama, turizma itd. Iz proračuna se najbolje vidi u kojem smjeru će se razvijati država, po tome koji sektori tj. koja ministarstva će dobiti više novca, a koja manje.

Iako Vlada priprema i predlaže proračun, Sabor je taj koji o njemu odlučuje. Važno je napomenuti da Sabor, ako se ne slaže sa proračunom, može samo predložiti neke izmjene. Iz ovoga se vidi izvjesna snaga Vlade. Ipak, to ne znači da ravnoteža ne postoji.

Naime ako Sabor odbije prijedlog i novi ne bude usvojen u roku od 120 dana otkad je prvi odbijen, Predsjednik Republike može, uz pristanak predsjednika Vlade raspustiti Sabor.

Mogli bismo sumirati da je proračun žila kucavica države, a njegova odsutnost otežava i najjednostavnije državne zadatke.

Vlada odgovara Hrvatskom saboru. Predsjednik i članovi Vlade zajednički odgovaraju za odluke koje donosi Vlada, a osobno za svoje područje rada.

Ta odgovornost proizlazi iz činjenice da Hrvatski sabor bira Vladu. 

Kako Sabor kontrolira rad vlade?

Sabor na razne načine vrši nadzor nad radom Vlade:

●      godišnje izvješće rada Vlade

Jedan od najvažnijih mehanizama je godišnje izvješće rada Vlade. Predsjednik Vlade dužan je, svake godine, sredinom rujna predstaviti Saboru godišnje izvješće Vlade o pojavama, problemima i stanju u društvu te aktivnostima Vlade.

Osim godišnjeg izvješća, Sabor može tražiti i druga izvješća i podatke od ministara. Ovo je potpuno logično, jer je u interesu zakonodavca znati kako se primjenjuju zakoni koje je donio i koliko su učinkoviti u onome što pokušavaju postići. 

●      zastupnička pitanja

Saborski zastupnici imaju ovlast postavljati tzv. zastupnička pitanja. Ona mogu biti postavljena u usmenom ili pismenom obliku i putem njih zastupnici dobivaju dublji uvid u rad Vlade.

Postavljena zastupnička pitanja mogu se pregledati na internetskim stranicama Hrvatskog sabora.

●      istražna povjerenstva

Ako Sabor smatra da postoji potreba za nekom dubljom istragom, može osnovati istražno povjerenstvo koje bi pobliže analiziralo rad Vlade.

     ●      interpelacije

Često se zna dogoditi i da pojedini zastupnici pokazuju zabrinutost u vezi načina na koji Vlada izvršava (ili ne izvršava) određene dužnosti. Ako skupe dovoljno glasova, ti zastupnici mogu započeti raspravu o toj temi u Saboru, što se naziva interpelacija.

●      izglasavanje nepovjerenja Vladi

Najozbiljnija mjera koju Sabor može poduzeti protiv Vlade je glasovanje o povjerenju. Na prijedlog jedne petine zastupnika može se pokrenuti pitanje povjerenja predsjedniku Vlade, pojedinom članu ili Vladi u cjelini. U tom slučaju nepovjerenje je izglasano ako je za to glasovala većina od ukupnog broja zastupnika.

Ako Sabor odbije prijedlog, sljedećih šest mjeseci zastupnici ne mogu podnijeti isti prijedlog.

Sve u svemu, možemo zaključiti da je svrha svih ovih sistema osigurati transparentnost i suradnju između Sabora i Vlade.

Međutim, najučinkovitiji kontrolni mehanizam upravo je u rukama svih nas. Svake četiri godine mi ocjenjujemo rad prethodne Vlade, te prema njenim rezultatima iskazujemo novo ili uskraćujemo dosadašnje povjerenje. 

Knjige i članci: 

KOPRIĆ I., MARČETIĆ G., MUSA A., ĐULABIĆ V., LALIĆ NOVAK G.: Upravna znanost – Javna uprava u suvremenom europskom kontekstu; Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 2014.

SMERDEL, B.: Ustavno uređenje europske Hrvatske; Narodne novine, Zagreb, 2013.

Pravni akti: 

Ustav Republike Hrvatske, NN 56/1990, 135/1997, 113/2000, 28/2001, 76/2010, 5/2014.

Zakon o Vladi Republike Hrvatske, NN 150/2011, 119/2014, 93/2016, 116/2018.

Zakon o ovlasti Vlade Republike Hrvatske da uredbama uređuje pojedina pitanja iz djelokruga Hrvatskoga sabora, NN 118/2019.

Zakon o sustavu državne uprave, NN 66/2019.

Zakon o proračunu, NN 87/2008, 136/2012, 15/2015.

Zakon o istražnim povjerenstvima, NN 24/1996.

Poslovnik Hrvatskoga Sabora, NN 81/2013, 113/2016, 69/2017, 29/2018.

Poslovnik Vlade Republike Hrvatske, NN 154/2011, 121/2012, 07/2013, 61/2015, 99/2016, 57/2017 i 87/2019.