Iako se naziva sudom, Ustavni sud zapravo uopće nije sud, u smislu tijela koje obavlja sudbenu vlast. Njegova zadaća je posebna – on kontrolira svaku vlast, pa tako i sudbenu. Uloga Ustavnog suda u demokratskim državama iznimno je važna, on je čuvar Ustava i jamac temeljnih ljudskih prava i sloboda. 

Zato što je Ustavni sud kategorija za sebe – mogli bismo reći “četvrta grana vlasti” – sva pitanja vezana uz njegov rad, izbor njegovih sudaca i slično, uređuju se posebnom vrstom zakona, tzv. ustavnim zakonom. Ustavni zakoni se donose uz mnogo strože uvjete od običnih zakona. Ti zakoni, iako se zovu zakoni, imaju snagu ustava, i donose se nakon tri glasovanja, dvotrećinskom većinom svih zastupnika (odnosno glasom 101 zastupnika).

Ustavni sud sastoji se od 13 sudaca, a njihov mandat traje osam godina. Svi oni moraju biti istaknuti pravnici – prvenstveno suci, odvjetnici, državni odvjetnici ili sveučilišni profesori pravnih znanosti – a bira ih Hrvatski sabor u skladu s Ustavnim zakonom. Ustavni suci imaju imunitet kao i saborski zastupnici. 

Poput Predsjednika Republike, ustavni suci za vrijeme svoga mandata ne smiju obavljati nikakvu drugu javnu ili profesionalnu dužnost. Iz razloga što njihova dužnost nosi puno odgovornosti i može utjecati na sve građane i ravnotežu među tijelima vlasti, smatra se da joj se moraju potpuno posvetiti. Ne smiju biti članovi političke stranke niti iskazivati ikakvu osobnu naklonost prema bilo kojoj. Članstvo u humanitarnim, kulturnim i sportskim udrugama, te nastava na sveučilištu u smanjenom opsegu, ne predstavlja zapreku.

Postupak izbora sudaca Ustavnog suda 

Poziv za kandidiranje objavljuje saborski Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav u "Narodnim novinama",  a upućuje ga pravosudnim institucijama, pravnim fakultetima, odvjetničkoj komori, pravničkim udrugama, političkim strankama i drugima, s tim da osoba može kandidirati i sama sebe. Kad se dostave prijave, isti saborski odbor ih ispituje i provjerava ispunjavaju li kandidati uvjete, te obavlja javne razgovore s onima koji ispunjavaju.

Saborski Odbor za Ustav, Poslovnik i politički sustav – na temelju prijava i obavljenih razgovora – sastavlja svoj prijedlog kandidata za uži krug, ali uz obvezno objašnjenje zašto baš njima daje prednost, te taj popis dostavlja Saboru zajedno s popisom svih kandidata koji ispunjavaju uvjete. Sabor zatim glasuje o svakom kandidatu pojedinačno, a za izbor je potrebno dobiti dvotrećinsku većinu od ukupnog broja glasova saborskih zastupnika (dakle glas 101 zastupnika). S obzirom da se dvotrećinska većina uglavnom ne može postići bez dogovora vladajućih i oporbe, usuglašavanje po ovom pitanju i izbor ustavnih sudaca uvijek je veliki izazov, koji potencijalno može dovesti i do ustavnopravne krize.

Ustavna kriza

Primjerice, u proljeće 2016. godine prijetilo je nastupanje ustavne krize budući da je desetorici sudaca prestajao mandat, a u Saboru je bilo vrlo teško postići dogovor o novima koje bi podržale čak dvije trećine svih zastupnika. Kad bi Ustavni sud ostao samo na tri suca, ne bi mogao donositi one odluke za koje je propisano da ih donosi sjednica, to jest barem polovica od punog broja sudaca, što iznosi sedam.

Samo s tri ustavna suca ne bi bilo moguće održati nijedne izbore, jer pravilnost izbora mora utvrditi Ustavni sud na svojoj sjednici! Tu bi nastala ustavna kriza, jer se demokratski proces ne bi mogao odvijati onako kako Ustav propisuje, a drugoga načina o kojem se svi slažemo – nemamo. U navedenom je slučaju Sabor ipak izabrao suce u propisanom roku.

Prisega

Nakon što su izabrani na dužnost, ustavni suci polažu prisegu pred Predsjednikom Republike (kao što ju on polaže na početku svog mandata pred predsjednikom Ustavnog suda) riječima: „Prisežem svojom čašću da ću se u obavljanju dužnosti suca Ustavnog suda Republike Hrvatske pridržavati Ustava i zakona Republike Hrvatske i da ću savjesno obavljati svoju dužnost.“

Mandat

Mandat sudaca Ustavnog suda traje osam godina i može se ponoviti više puta. Iznimno, mandat suca Ustavnog suda može se produžiti za šest mjeseci. Osim protekom mandata od osam godina, dužnost Ustavnog suca može prestati isključivo u ovim slučajevima:

●     ako sudac sam zatraži da bude razriješen dužnosti;

●     ako sudac bude osuđen na zatvorsku kaznu;

●      ako sudac trajno izgubi sposobnost obavljati dužnost.

U posljednjem slučaju trajnu nesposobnost suca utvrđuje sam Ustavni sud, odnosno ostali ustavni suci. Ova pravila doprinose neovisnosti sudaca i od drugih institucija i od utjecajnih skupina, jer je važno da ustavni suci imaju stabilnost svog položaja.

Ustavni sud ima više raznolikih uloga, no one se uvijek svode na kontrolu je li neko postupanje ili propis u skladu s Ustavom Republike Hrvatske. Ako Ustavni sud utvrdi da postoji nesklad, onda ga i ispravlja svojom odlukom koju sve druge institucije moraju poštovati.

Njegove zadaće su različite, a najvažnije od njih su ove: 

• pazi jesu li zakoni u skladu s Ustavom i drugi propisi u skladu s Ustavom i zakonom – provodi postupak OCJENE USTAVNOSTI I ZAKONITOSTI 

• služi kao mehanizam zaštite kada su građanima povrijeđena temeljna prava i slobode zajamčene Ustavom – odlučuje o USTAVNIM TUŽBAMA.

Osim toga, Ustavni sud još i: 

• nadzire provođenje izbora, referenduma i rad političkih stranaka;

• odlučuje o odgovornosti Predsjednika države;

• odlučuje u slučaju sukoba nadležnosti između izvršne, zakonodavne i sudbene vlasti ;

• tumači Ustav i njegove odredbe;

• obavlja i mnoge druge zadaće koje su mu povjerene čl. 129. Ustava.

Iako je Ustav u hijerarhiji pravnih izvora iznad zakona, moguća je situacija da je neki zakon donesen i na snazi, ali da svojim odredbama proturječi odredbama Ustava. U takvoj situaciji istovremeno u državi vrijede ustavne odredbe kao više, te zakonske odredbe koje s njima nisu u skladu. Taj problem rješava Ustavni sud, tako što ukida taj neustavni zakon. Ovaj postupak se naziva ocjena ustavnosti. 

Tako je primjerice, Ustavni sud 2012. godine odlučivao o ocjeni ustavnosti Zakona o kaznenom postupku te je ukinuo 43 članka tog zakona. Naime, smatrao je da su tim zakonom prava okrivljenika previše ograničena, primjerice ograničavanjem tajnosti razgovora s odvjetnikom ili nemogućnošću žalbe na pokretanje istrage. Ipak, Ustavni sud je odgodio primjenu te svoje odluke kako bi Saboru dao vremena da donese izmjenu Zakona, a da u međuvremenu ne bi nastalo stanje da nikakva zakonska odredba ne vrijedi za ta važna pitanja.

Isto vrijedi ne samo za zakone, već i za podzakonske propise poput uredbi, koje donosi Vlada, s tim da podzakonski propisi moraju biti u skladu i s Ustavom i sa zakonom, jer su niže pravne snage i od jednog i od drugog. Uvijek se radi o hijerarhiji pravnih propisa, odnosno da niži propisi moraju biti u skladu s višima. Bez toga pravni sustav gubi smisao.

Tko može pokrenuti ovaj postupak? 

S jedne strane svatko od nas može podnijeti PRIJEDLOG za ocjenu ustavnosti, ali taj prijedlog ne obvezuje Ustavni sud da pokrene postupak. Razlog tomu je ovaj:  kada bi Ustavnom sudu bila upućena velika količina prijedloga (od kojih nisu svi nužno osnovani), i kad bi on morao svaki detaljno ispitati, mogla bi se dogoditi situacija u kojoj Ustavni sud ne može normalno funkcionirati jer bi bio preopterećen. 

S druge strane, točno određene institucije mogu podnijeti ZAHTJEV za ocjenu ustavnosti i u tom slučaju Ustavni sud je dužan razmotriti problem i donijeti odluku. Treća je opcija da Ustavni sud sam odluči pokrenuti postupak ocjene ustavnosti.

Što ako Ustavni sud odluči da drugi propis stvarno jest protivan nekom zakonu ili Ustavu?

Ako bi Ustavni sud ocijenio da je propis neustavan i/ili nezakonit, on će ga ukinuti ili čak poništiti.

„Poništenje“ propisa se razlikuje od „ukidanja“ po tome što djeluje od samog donošenja propisa, dakle u prošlost, pa tako popravlja i posljedice koje je propis proizveo od svog donošenja do trenutka odluke Ustavnog suda. Zapravo nastaje stanje kao da taj propis nikad nije ni bio donesen.

Zakoni se mogu samo ukidati, dakle stavljati izvan snage od dana odluke Ustavnog suda, ali ne i od samog njihovog nastanka, jer bismo inače imali previše pravne nesigurnosti. Stoga zakon koji je proglašen neustavnim ipak proizvodi posljedice od svoga stupanja na snagu do svoga ukidanja. No ako je nekoj osobi na temelju tog zakona nastala konkretna povreda prava, ona u roku od šest mjeseci od ukidanja može tražiti ponavljanje postupka (sudskog ili upravnog) u kojem je ta povreda nastala.

Svakodnevno, svi mi stječemo različita prava, odnosno nameću nam se različite obveze. Primjerice, kada nekome pozajmimo novac, stječemo pravo od njega tražiti taj novac nazad. Kada prodavatelju platimo cijenu novog mobitela, stječemo pravo od njega tražiti da nam taj mobitel i preda. Odnosno, kada porezna uprava donese rješenje o obvezi plaćanja poreza, određena nam je obveza (novčana). Sva ova prava, koja nastaju u različitim pravnim odnosima među ljudima, mogu ponekad biti ugrožena ili povrijeđena. Primjerice, ako nam dužnik ne bi želio vratiti pozajmljeni novac ili prodavač predati mobitel. S druge strane, i prilikom određivanja obveza naša prava mogu biti povrijeđena svojevoljnim postupanjem tijela javne vlasti.

Kako bismo ostvarili ta svoja prava, zaštitu tražimo pred sudovima. Podižemo tužbe i od suda tražimo da drugoj strani naloži da ispuni ono što je dužna ispuniti. 

No, naš Ustav propisuje i štiti određena prava i slobode koje imamo samom činjenicom što smo ljudi. Kako očekujemo i zaslužujemo da nas se tretira. Pravo da živimo slobodno i kažemo što mislimo. Ta prava i slobode imaju i svoje ime i zovemo ih temeljnim ljudskim pravima i slobodama. 

Ono što je važno, ljudska prava se odnose na svakog od nas, bez obzira na spol, godine, boju kože, nacionalnost, zanimanje, obrazovanje. Zato kažemo da su ona univerzalna.  

S obzirom da su tako važna, ona su popisana i štite se najvažnijim zakonom svake države – ustavom. Neka od njih su: pravo na život, pravo na slobodu, pravo na privatnost, sloboda govora, sloboda savjesti, misli, vjeroispovijesti, sloboda kretanja, ali i mnoge druge. 

Ponekad, u postupcima pred sudom ili drugim tijelima, mogu nam biti povrijeđena neka od naših temeljnih ljudskih prava. U tom slučaju – mi se možemo obratiti Ustavnom sudu i tada ustavnom tužbom tražiti zaštitu. Međutim, ova mogućnost stoji nam na raspolaganju tek kao posljednje pravno sredstvo. To će, u Republici Hrvatskoj, biti i posljednje sredstvo u pravnom sustavu općenito. Nakon njega ostaje mogućnost žaliti se međunarodnim sudovima, kao što je primjerice Europski sud za ljudska prava u Strasbourgu.

Zamislimo sljedeću situaciju. Marko je dobar radnik, te marljivo i vrijedno obavlja svoj posao. Međutim, na poslu trpi uznemiravanje, mobbing i diskriminaciju od strane svog nadređenog, te je nakon što s njim “nije uspio na zelenu granu”, odlučio ostvariti svoja prava na sudu. U tom sudskom postupku, sudac je presudio u Markovu korist. No, njegov nadređeni se žalio i viši sud je presudio kako se ipak ne radi o mobbingu jer nema diskriminacije po vjeri, naciji, spolnoj orijentaciji ili nekoj drugoj osnovi koja je potrebna prema Zakonu o suzbijanju diskriminacije. 

No, Marko zna koja su njegova ustavna prava i slobode, a jedna od njih je:  „Svakom se jamči štovanje i pravna zaštita njegova osobnog i obiteljskog života, dostojanstva, ugleda i časti“. Prema tome, drugostupanjski (viši) sud je pogriješio i prekršio Markovo ustavno pravo na dostojanstvo. 

Stoga Marko odlučuje podići ustavnu tužbu i od Ustavnog suda tražiti zaštitu svojih temeljnih ljudskih prava.

Ako bi Ustavni sud potvrdio da je Marko u pravu, donijet će odluku kojom će ukinuti presudu i objasniti u čemu se sastoji povreda. U ovom slučaju rekao bi: „Dostojanstvo, zdravlje i sigurnost radnika treba štititi od svih loših i neželjenih ponašanja. Smatramo da pojam mobbinga uključuje svaku vrstu psihofizičkog uznemiravanja na radnom mjestu, i to potpuno neovisno o tome proizlazi li iz neke od zabranjenih diskriminacijskih osnova iz Zakona ili pak iz nekih drugih motiva.“ 

Stoga će Ustavni sud ukinuti tu presudu višeg suda, i vratiti predmet na ponovno odlučivanje istom tom sudu, a taj mora poštovati mišljenje Ustavnog suda i ovoga puta presuditi u skladu s njim.

Ideja novih, demokratskih ustava je da oni predstavljaju štit naših prava i sloboda. Zamišljeni su tako da se mi kao građani na njihove odredbe možemo izravno pozivati u svakodnevnom životu i pred sudom, te na taj način brinuti o svojim pravima i razumjeti ih.

Naš je Ustav namjerno zamišljen da bude kratak, kako bi građanima bio jasan i čitak, a ne glomazan i nepregledan poput nekih starih povijesnih ustava. No, čim imamo kratak tekst s jednostavnim i sažetim izrazima, u praksi će se postavljati nove i nove potrebe njegova tumačenja, odnosno pronalaženja pravog smisla koji u sebi nose ti izrazi. 

Primjerice, kad  Ustav propisuje: „Jamči se pravo vlasništva“, čini nam se da je tu sve jasno, no pred sudovima u praksi ne mora biti tako.

Naime, Ustav tu namjerno koristi izraz „vlasništvo“ u smislu kako ga shvaća prosječan čovjek, te je Ustavni sud više puta morao naglasiti da se time ne štiti samo vlasništvo u pravnom smislu, nego i neka druga imovinska prava, poput autorskog. Razlog tome tumačenju nalazi se u osnovnim načelima i vrijednostima na kojima Ustav počiva, onome što nazivamo „duhom Ustava“, ali također i u vezi s odredbama drugih članaka, dakle „slovu Ustava“.

Upravo zato, Ustavni sud ima ulogu glavnog tumača Ustava. Budući da je to sažet tekst koji o mnogim stvarima govori dosta općenito, Ustavni sud često mora potvrditi koji je pravi smisao ustavnih odredbi. Pritom mu članak 3. Ustava daje smjernice po kojima se ravna: to su naime „najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske“ u koje spadaju sloboda, jednakost, ravnopravnost spolova, očuvanje prirode, socijalna pravda, demokratski sustav itd. Te najviše vrednote služe kao orijentacija sucima u konkretnim predmetima i mogu se pozvati na njih u svojim objašnjenjima.

Ustavni sud se ne bavi samo ispravnošću dokumenata (poput zakona, pravilnika, odluka ili presuda), nego također općenito prati pojavljuje li se neustavnost u državi. Ustavni sud tako ima zadaću nadzirati program političkih stranaka i njihovo djelovanje, te ih ima ovlast zabraniti ako nisu u skladu s hrvatskim ustavnim poretkom. 

On odlučuje i o odgovornosti Predsjednika Republike Hrvatske kad je optužen za kršenje dužnosti. 

Nadalje, Ustavni sud nadzire provođenje izbora i referenduma kao osnovnih alata kojima narod ostvaruje vlast.

Naime, pri provođenju izbora mogu se pojaviti neka pitanja o kojima onda odlučuje Ustavni sud. Pri tome o njegovom tumačenju Ustava može ovisiti tko je zapravo pobjednik! Primjerice, nekoliko puta se pojavilo pitanje što znači većina glasova svih birača koji su glasovali – ubrajaju li se tu nevažeći listići koji su ubačeni u kutije? Takvi su se birači potrudili izaći na biračko mjesto i izraziti svoj stav, često tako da dopišu svog kandidata ili prekriže cijeli listić. Ustavni sud je presudio da se ti listići ne broje te da „većina svih glasova“ znači „većina svih važećih glasova“, a o tom tumačenju koji put ovisio broj dobivenih mandata u Saboru.

U Republici Hrvatskoj sva vlast se dijeli na tri dijela ili grane, a to su:

       1.  izvršna vlast
      2. zakonodavna vlast
       3.  sudbena vlast

Svaka od navedenih grana nosi dio vlasti, ali ne i svu vlast. Svaka od njih je također uspostavljena na način da pazi što rade druge dvije i zaustavi ih ako zloupotrebe ovlasti. Možemo to usporediti sa tronožnim stolcem. Kada bi ijedna noga stolca bila dulja ili kraća od drugih dviju, odnosno kada bi jedna grana vlasti imala veće ovlasti od drugih dviju – stolac ne bi mogao stajati uspravno.

Ovo se naziva sistem provjera i ravnoteža, zato što svaka grana provjerava druge dvije i koči ih ako je to potrebno, čime se ostvaruje ravnoteža.

Na ovaj način vlast nije koncentrirana u rukama jednog čovjeka ili jedne institucije, pa su puno manje šanse da se jave zlouporabe i naruše temeljni koncepti demokracije.

Međutim, niti ovaj sustav nije uvijek savršen i ponekad se grane vlasti međusobno počnu uplitati u posao koji nije njihov. Također, kada se pojave neke okolnosti s kojima se nitko nije susreo može se dogoditi da niti jedna od njih ne misli da je to njen posao.

Kako bi se izbjegle ovakve situacije odnosno sukob nadležnosti između tri grane vlasti, jedna od zadaća Ustavnog suda je riješiti ovakva pitanja. Stoga Ustavni sud ima dužnost reći koja od grana je zadužena za neki posao i uspostaviti narušenu ravnotežu.

Mogli bismo reći da je, u kontekstu tronožnog stolca, Ustavni sud poput stolara, koji kada stolac više nije stabilan zato što je jedna noga postala dulja ili kraća – ponovno uspostavlja narušenu ravnotežu.

Ulogu koja je u našoj državi povjerena Ustavnom sudu, u drugim zemljama mogu obavljati drugačije institucije. Model koji mi primjenjujemo nastao je po zamisli slavnog austrijskog pravnog teoretičara Hansa Kelsena i prvi put je ostvaren 1920. u Austriji i Čehoslovačkoj. Naziva se i europskim modelom, budući da ga ima Njemačka, Italija, Rusija, te gotovo sve zemlje koje leže između njih, a osobito se proširio nakon pada komunizma kada ga preuzima velika većina novonastalih država. Po tom modelu isključivo ustavni sud – kao zasebno tijelo vlasti posve odvojeno i neovisno od svake druge – ima mogućnost ukidati propise.

    ●   Ujedinjeno Kraljevstvo 

Ujedinjeno Kraljevstvo, koje je u mnogo čemu jedinstveno po svojem ustavnom pravu koje se razvijalo stoljećima i nikad nije zapisano u jednome dokumentu, počiva na načelu supremacije parlamenta: nitko nije iznad parlamenta, shvaćenog kao jedinstvo Krune i obaju Domova. Stoga uopće ne postoji mogućnost da neki sud ukine akt koji parlament donese. Nizozemska ima istu odredbu, izričito izraženu u članku 120. svoga Ustava.

     ●    Sjedinjene Američke Države

Suprotno načelu supremacije parlamenta je načelo diobe vlasti, koje je posebno razvijeno u SAD-u kao sustav provjera i ravnoteža (checks and balances). Taj sustav podrazumijeva da sve tri grane vlasti kontroliraju jedna drugu, pazeći da nijedna ne prijeđe svoje ovlasti. Američki model stoga predviđa da ocjenu ustavnosti provode redovni sudovi, a najviši od njih je Vrhovni sud Sjedinjenih Američkih Država. poznatiji pod “Supreme Court”. Taj je model primijenjen diljem svijeta, primjerice u Kanadi, Indiji, Izraelu, Japanu.

     ●     Francuska

Francuski je model specifičan zato što je izvorno zamišljen kao isključivo prethodna kontrola ustavnosti, a ne kao naknadna – to znači da se ustavnost zakona ispitivala isključivo prije nego što bi stupio na snagu, a ne nakon. Razlog su loša povijesna iskustva predrevolucionarnih sudova koji su svojevoljno izigravali zakone. Ustavnost zakona se dakle ispitivala isključivo između izglasavanja u parlamentu i potpisivanja od strane predsjednika, a ne nakon što stupi na snagu. Tu ulogu ima tijelo koje se zove Ustavno vijeće, a tek od 2010. godine sustav je preobražen da omogućava i naknadni nadzor kao u većini država.

Neovisno obavlja li kontrolu ustavnosti i zakonitosti samo jedan poseban ustavni sud, ili neko drugo tijelo, ili svi redovni sudovi pod nadzorom vrhovnog, gotovo sve današnje države u svojim ustavima predviđaju mogućnost ispravljanja pogreški do kojih može doći i dolazi u radu tijela vlasti. Pri tome ustavni sudovi mogu kreativno primjenjivati tumačenje ustavnog teksta i time širiti i jačati zaštitu ljudskih prava koja su tim tekstom zajamčena. Smatra se da je u tome najdalje otišao njemački Savezni ustavni sud, koji već desetljećima kroz svoje odluke smjelo štiti ljudska prava i slobode te postavlja standarde postupanja za sva tijela države, vodeći se i nadahnjujući prvim člankom njemačkoga Ustava: „Ljudsko je dostojanstvo nepovredivo.“

Stoga je postojanje takve institucije u demokratskim društvima važno, te nas može štititi od bilo kakvih skretanja u smjerove koji su suprotni demokratskim načelima. 

Knjige i članci

CRNIĆ, Jadranko: "Ustavni sud Republike Hrvatske: iskustva i perspektive." Politička misao, vol. 38, br. 4, 2001, str. 126 – 145. https://hrcak.srce.hr/24372. 

ĐURĐEVIĆ, Zlata: Odluka Ustavnog suda RH o suglasnosti Zakona o kaznenom postupku s Ustavom. Hrvatski ljetopis za kazneno pravo i praksu (Zagreb), vol. 19, broj 2/2012, str. 409 – 438.

SMERDEL, Branko: Ustavno uređenje europske Hrvatske; Narodne novine, Zagreb, 2013.

Pravni akti

Ustav Republike Hrvatske, NN 56/1990, 135/1997, 08/1998, 113/2000, 124/2000, 28/2001, 41/2001, 55/2001, 76/2010, 85/2010, 05/2014.

Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, NN 99/1999, 29/2002, pročišćeni tekst – 49/2002.

Zakon o političkim strankama, NN 76/1993, 111/1996, 164/1998, 36/2001, 28/2006.

Odluka Ustavnog suda broj U-III-6791/2014 od 30. svibnja 2018.

Rješenje Ustavnog suda o odbijanju zahtjeva u izbornom sporu broj U-VII-944/1995 od 20.11.1995.

Internetske stranice

Hrvatski sabor; www.sabor.hr 

Ustavni sud RH; www.usud.hr