Demokracija se razvila kao politička ideja da vlast pripada narodu i proizlazi iz naroda i da zbog toga u vlasti trebaju sudjelovati svi članovi zajednice.  

S obzirom da su građani Atene donosili odluke samostalno, neposredno – taj oblik demokracije naziva se izravna demokracija.

Od 5. stoljeća prije Krista do danas, prilike u svijetu su se znatno promijenile. Provođenje izravne demokracije u punom obliku u modernim državama, danas, gotovo da nije moguće.

Zašto je tome tako?

●      Broj ljudi u svijetu bitno je narastao, te više ne možemo zamisliti da postoji trg koji bi na jednom mjestu mogao okupiti sve građane jedne države;

●      iako bi možda i željeli donositi sve odluke koje nas se tiču, netko nam treba ispeći kruh, popraviti puknutu cijev, graditi ceste ili liječiti ljude – drugim riječima da bismo se mogli baviti svojim poslovima mi moramo delegirati dio naše moći donošenja odluka;

●      zato se razvila politika kao posebno zanimanje.

Iz tog razloga, većina modernih država danas opredijelila se za sustav posredne tj. predstavničke ili neizravne demokracije. To znači da mi, kao građani, o većini pitanja ne odlučujemo izravno, već biramo svoje predstavnike kojima povjeravamo vlast da zastupaju naše interese i odlučuju umjesto nas. Oni to rade kao svoje zanimanje tako što se okupljaju u parlamentima te jednako kao antički Atenjani, raspravljaju o problemima koji nas okružuju te traže rješenja za nas i umjesto nas.

Političari obavljaju javnu funkciju, a mi kao građani pratimo i ocjenjujemo njihov rad. Završnu ocjenu njihovog rada dajemo im svakih nekoliko godina na izborima. Na njima možemo ponovno izabrati one kojima smo zadovoljni, ali i smijeniti one kojima nismo. 

Unatoč brojnim prednostima predstavničke demokracije u modernim državama, ipak i takav sustav ima određene nedostatke. Političari često svojim aktivnostima narušavaju povjerenje građana prema politici. Poznato je da vlast kvari, a svi ljudi griješe. Ponekad se uz politiku javljaju negativne asocijacije poput korupcije, kriminala, rada za vlastite interese, mišljenja kako su uvijek isti na vlasti i sl.

Kako bi se nedostaci predstavničke demokracije probali umanjiti, u modernim državama održali su se neki oblici neposredne demokracije, a oblik koji se najčešće primjenjuje je – odlučivanje građana na REFERENDUMU. 

Ustav Republike Hrvatske propisuje da vlast proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državljana. 

Svoju vlast narod ostvaruje:

●  odabirom predstavnika na izborima

●  neposrednim odlučivanjem – referendumom.

Referendum je oblik izravnoga odlučivanja, odnosno izjašnjavanja građana o nekim pitanjima od osobite važnosti za užu ili širu zajednicu. Njime se građanima omogućava da izravno sudjeluju u procesima donošenja odluka. 

Na referendumu se mogu donositi odluke o vrlo velikom broju pitanja. S druge strane, kada ne bi postojala ograničenja vezana za pitanja koja se mogu postaviti, referendum bi mogao postati vrlo opasno sredstvo narušavanja temeljnih ljudskih prava i sloboda. 

Pojasnimo to na primjeru. Zamislimo da se provodi referendum sa sljedećim pitanjem: „Jeste li za to da se u Ustav unese odredba po kojoj je svim osobama plave kose zabranjeno zapošljavanje? – ZA/PROTIV“.

U ovom slučaju nema dvojbe da se radi o pitanju kojim se ugrožavaju temeljna ljudska prava i slobode, te da ono nikako ne smije biti predmet referendumskog odlučivanja. 

Zato je važno pravilno zakonski urediti institut referenduma, kako bi on bio sredstvo jačanja, a ne ugrožavanja demokracije. 

U Republici Hrvatskoj referendum je uređen Ustavom Republike Hrvatske, Ustavnim zakonom o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, Zakonom o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave te Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. 

Nadzor nad referendumom u Republici Hrvatskoj obavlja Ustavni sud. 

S obzirom da Ustav RH ne propisuje koja su to pitanja o kojima se smije/ne smije odlučivati na referendumu, Ustavni sud će o tome odlučivati u svakom pojedinačnom slučaju na temelju međunarodnih dokumenata i prakse. 

Primjerice, 2013. godine Ustavni sud odlučio je da pitanje ustavne definicije braka o kojem se odlučivalo na referendumu nije protuustavno. S druge strane, 2014. u povodu raspisivanja referenduma o promjeni Ustavnog zakona o nacionalnim manjinama,  Ustavni sud donio je odluku kako se radi o pitanju koje je protuustavno. 

Kako se referendumskim pitanjem ne bi moglo manipulirati, ono treba biti jednostavno, jasno i nedvosmisleno. To se može postiže pomoću dvije metode. Prvom se građani izjašnjavaju odgovorima „ZA“ ili „PROTIV“ na postavljeno pitanje. Primjerice, 1991. u povodu referenduma o razdruživanju pitanje je glasilo: „Jeste li za to da Republika Hrvatska ostane u Jugoslaviji kao jedinstvenoj saveznoj državi?“. Drugom se građanima daje mogućnost da zaokruže određeni redni broj ispred prijedloga koji im se nudi. 

U Republici Hrvatskoj razlikujemo: 

1. državni referendum
2. lokalni referendum
3. savjetodavni referendum

1. DRŽAVNI REFERENDUM

Državni referendum je onaj koji se odnosi na područje čitave države. Primjer državnog referenduma je onaj iz 2012. kojim se odlučivalo o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj Uniji.

Tko ga može raspisati?

a)    Predsjednik RH

Prvi referendum u povijesti Republike Hrvatske – referendum o hrvatskoj samostalnosti iz 1991., održan je na temelju odluke predsjednika Tuđmana.

Iako je to za sada jedini primjer kada je referendum raspisan od strane predsjednika, ta mogućnost u našem Ustavu postoji i dalje. Ovlaštenje predsjednika da raspiše referendum ograničeno je na nekoliko načina. S jedne strane, on to može učiniti samo iz određenih razloga – ako bi želio predložiti neku promjenu Ustava ili ako bi se radilo o pitanju koje bi bilo važno za samu neovisnost i opstojnost Republike Hrvatske. S druge strane, čak i u tim slučajevima on tu odluku ne bi mogao donijeti sam. Naš Ustav propisao je da je predsjedniku potreban prijedlog Vlade i supotpis predsjednika Vlade. Drugim riječima, ovo je jedan od primjera kako naš Ustav osigurava suradnju, ali i kontrolu između različitih grana vlast -  tzv. sistem provjera i ravnoteža.

      b)    Sabor RH

Sabor raspisuje referendum u dvama slučajevima.

      b1) na inicijativu većine saborskih zastupnika

Za razliku od predsjednika, Hrvatski sabor ima puno šire ovlasti raspisati referendum. On to može učiniti o pitanju promjene Ustava, prijedloga zakona ili o nekom drugom pitanju iz svog djelokruga, kada tako odluči većina svih zastupnika.

Tako je 2012. godine Hrvatski sabor raspisao referendum o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj uniji.

Ovaj primjer nam je zanimljiv jer istovremeno predstavlja slučaj obveznog raspisivanja referenduma u Republici Hrvatskoj. Naime, naš Ustav propisuje da se referendum MORA raspisati u slučaju da se Hrvatska odluči udružiti u saveze s drugim državama (kao što je i Europska unija). Zbog toga što je ovo pitanje od prevelike važnosti, nije dovoljno da o njemu odlučuje samo Hrvatski sabor, već je potrebno da odluku donesu sami građani. 

      b2) na inicijativu deset posto birača - GRAĐANSKA INICIJATIVA

Osim što referendum može inicirati predsjednik ili Hrvatski sabor, raspisivanje referenduma mogu zahtijevati i sami građani. Takav oblik referenduma još se naziva i referendum građanske inicijative. 

Ovom vrstom referenduma građanima se daje mogućnost da sami na dnevni red stave i odlučuju o pitanjima koja oni smatraju važnima. Na ovaj način građani imaju osjećaj da su upravo oni ti koji odlučuju, da su važni i da je njihov glas bitan. Kao posljedica toga i vladajući će biti oprezniji, više će slušati i paziti da ne rade ono što narodu nije po volji.

Pokretanje referenduma putem građanske inicijative u Hrvatskoj je uvedeno ustavnim promjenama 2000. godine. 

Kako to izgleda?

Određene skupine građana često se okupljaju oko zajedničkih interesa kako bi osvijestile i potaknule javnost na neka pitanja i probleme koje oni smatraju važnima.

Zamislimo jednu ekološku organizaciju, „Svijet bez plastičnih vrećica“, koja okuplja sve građane koji smatraju da su plastične vrećice danas veliki ekološki problem. Potaknuti tim problemom, oni odluče prikupljati potpise za održavanje referenduma sa sljedećim pitanjem: “Jeste li za da se zabrani korištenje plastičnih vrećica u RH? – ZA/PROTIV”

Što moraju napraviti?

Kako bi do referenduma uopće moglo doći, organizacija „Svijet bez plastičnih vrećica“,  prvo mora prikupiti dovoljan broj potpisa građana koji podržavaju njihovu ideju za održavanjem referenduma. Potpisi se skupljaju na štandovima, raspoređenim na javnim mjestima, a svoj potpis mogu dati svi punoljetni birači s prebivalištem u RH.

Za prikupljanje potpisa organizacija ima rok od 15 dana, a u tom roku potrebno je prikupiti potpise 10 posto od ukupnog broja birača, što trenutno iznosi 368.113 potpisa. Ukoliko su potpisi pravilno i u dovoljnom broju skupljeni (što kontrolira nadležno ministarstvo), Hrvatski sabor će na temelju te građanske inicijative odrediti datum kada će se održati referendum o tom pitanju. Tog dana, slično kao na izborima, građani izlaze na biračka mjesta i zaokružuju jesu li ZA ili PROTIV postavljenog pitanja.

Unatoč desecima pokušaja, od 2000. godine do danas, na državnoj razini održan je samo jedan jedini referendum pokrenut putem građanske inicijative – referendum o ustavnoj definiciji braka 2013. godine.

No, bez obzira na to što neke inicijative nisu dovele do samog održavanja referenduma, one su ipak bile sredstvo pritiska na vladajuće. Tako je primjerice inicijativa “67 je previše”, skupila preko 700 000 potpisa, ali do referenduma nije došlo jer je Vlada potaknuta samim brojem skupljenih potpisa obustavila mirovinsku reformu protiv koje je inicijativa bila usmjerena.

Koliko ljudi mora izaći na referendum?

Prije ustavnih promjena 2010. godine, da bi državni referendum bio valjan bilo je potrebno da na referendum izađe i da se o referendumskom pitanju izjasni više od pola registriranih birača. Ako bi izlaznost bila ispod 50%, rezultat tog referenduma zapravo je bio nebitan. Takva stroga pravila su promijenjena 2010. godine i danas će državni referendum biti valjan bez obzira na to koliko ljudi na njega izađe glasati. Odluka će se donijeti većinom onih koji su glasovali. Primjerice, da na referendum izađe troje ljudi od kojih dvoje glasa ZA referendumsko pitanje, a jedan PROTIV - odluka koju bi ovo dvoje ljudi donijelo obvezivala bi nas sve. 

2. LOKALNI REFERENDUM

Lokalni referendum raspisuje se na razini neke županije, grada ili općine. U Hrvatskoj, oni se najčešće tiču nekih komunalnih pitanja. Tako su se primjerice u općini Fužine građani izjašnjavali o gradnji vjetroelektrane, a u Dubrovniku o tome jesu li za gradnju igrališta za golf s vilama, hotelima i apartmanima na platou brda Srđ.

Tko ga može raspisati?

Slično kao na državnoj razini i ovdje to mogu biti državna tijela - na lokalnoj razini predstavničko tijelo jedinice, ali i lokalni referendum može se pokrenuti inicijativom samih građana.

Na prvu, mogli bismo pomisliti kako će lokalni referendum biti dosta rašireniji i češći od državnog. S jedne strane pitanja na lokalnoj razini puno su bliža stanovnicima tog područja i mogu se s njima lakše poistovjetiti, s druge strane puno je lakše prikupiti potpise na razini nekog grada nego države.

No, u Hrvatskoj imamo paradoksalnu situaciju u kojoj su uvjeti za lokalni referendum puno stroži nego za državni (20% potpisa, 50% izlaznosti). Uz to, neka pitanja, kao što su rok za skupljanje potpisa, uopće nisu ni uređena. Iz tih i drugih razloga lokalni referendum u Hrvatskoj još uvijek nije zaživio i dosad ih je održan mali broj. 

Koliko ljudi mora izaći na referendum?

Na lokalnoj razini i dalje su zadržana stroga pravila koja su vrijedila na državnoj razini do 2010. godine Tako je u slučaju lokalnog referenduma i dalje potrebno da na referendum izađe više od pola (50%) registriranih birača. 

3. SAVJETODAVNI REFERENDUM

Savjetodavni referendum obično raspisuju tijela državne ili lokalne vlasti kako bi se konzultirala s građanima o strateškom ili osjetljivom pitanju za društvo i državu. Odluka donesena na savjetodavnom referendumu nije obavezna.

U hrvatskoj povijesti Vlada RH je 1996. godine raspisala deset savjetodavnih referenduma temeljem kojih je trebala dobiti mišljenje birača o izmjenama teritorijalne podjele države, odnosno odgovor na pitanje jesu li građani određenih općina i gradova za to da se izdvoje ili ostanu unutar određene susjedne županije. Analizirajući izvješće o službenim rezultatima provedenog glasovanja na savjetodavnim referendumima, sve provedene referendume karakterizirala je vrlo niska izlaznost.

Odluka koja se donese na državnom i lokalnom referendumu je obvezujuća. To znači da ona obvezuje državna tijela te ona moraju postupiti onako kako se narod na referendumu izjasnio.

Tako, kad je 2013. na referendumu izglasana ustavna definicija braka, ona se morala unijeti u Ustav, neovisno o tome što tko mislio o tome.

Upravo iz ovog razloga referendum je jedan moćan alat demokracije. 

Knjige i članci

BLAGOJEVIĆ, Anita; SESVEČAN, Ana; „Ustavnopravni okvir referenduma u Republici Hrvatskoj: trenutno stanje i budući izazovi“; Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 56, 4/2019, str. 835 – 876.

SMERDEL, Branko; Ustavno uređenje europske Hrvatske; Narodne novine, Zagreb, 2013.

Pravni akti

Ministarstvo uprave: Rješenje o izmjeni rješenja o zaključivanju popisa birača od 18. prosinca 2019. URL: https://uprava.gov.hr/UserDocsImages/Izbori/EU%20izbori%202019/Objava%203/Rje%C5%A1enje%20o%20izmjeni%20rje%C5%A1enja%20o%20zaklju%C4%8Divanju%20popisa%20bira%C4%8Da.pdf

Odluka o raspisivanju državnog referenduma o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj uniji, „Narodne novine“, br. 151/2011.

Ustav Republike Hrvatske, „Narodne novine“, br. 56/1990, 135/1997, 8/1998, 113/2000, 124/2000, 28/2001, 41/2001, 55/2001, 76/2010, 85/2010, 5/2014.

Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave, „Narodne novine“, br. 33/1996, 92/2001, 44/2006, 58/2006, 69/2007, 38/2009, 100/2016, 73/2017.

Internetske stranice

GONG: Referendum - Pregled stanja i preporuke URL: https://www.gong.hr/media/uploads/dokumenti/Clanci/GONG_Referendum_pregled_preporuke.pdf

GOOD INICIJATIVA I GONG 2017.; ZNAM, RAZMIŠLJAM, SUDJELUJEM! Građani u suvremenim demokracijama URL: 
http://edu.goo.hr/wp-content/uploads/2017/10/Znam-Razmi%C5%A1ljam-Sudjelujem.pdf

REICH, Orsolya LibertiesEU; #WeDecide: izravna i predstavnička demokracija - tko bi trebao donositi odluke? URL:
https://www.liberties.eu/hr/news/mi-odlucujemo-clanak-5-izravna-ili-predstavnicka-demokracija/17479