Za pojam državnog proračuna koristi se i naziv budžet koji potječe od starofrancuske riječi bouge, odnosno budgete. U 11. stoljeću Englezi su preuzeli riječ budžet i počeli ju koristiti kao naziv za kožnu torbicu u kojoj je ministar financija donosio parlamentu račune i prijedloge troškova koje će država učiniti tj. rashode i zaradu odnosno prihode koje će ostvariti za namirenje rashoda u narednoj godini.

Na obilježja proračuna utječu razni politički, pravni, financijski i gospodarski elementi. Danas ne postoji jedinstvena definicija oko koje bi se svi složili, no postoje određene karakteristike koje svaka definicija proračuna sadrži. Usuglašeno je da je proračun dokument koji donosi javna vlast, a u Hrvatskoj je to Hrvatski sabor te se u njemu brojčano uspoređuju javnih prihoda i rashoda države te je usmjeren na buduće razdoblje i ima plansko značenje. Proračun je zapravo dokument u kojem su navedeni svi prihodi, odnosno novac koji će država prikupiti na razne načine (porezi, doprinosi, prihodi od prodaje imovine, kazne i mnogi drugi) te način na koji će država prikupljeni novac uložiti i potrošiti. Kažemo da je usmjeren na buduće razdoblje jer se donosi za godinu koja tek dolazi te se planira odnosno predviđa koliko novaca će se prikupiti i kako će ga se rasporediti. Proračun također mora biti uravnotežen i u skladu s financijskim planom, a on zapravo predstavlja brojčano izražen program aktivnosti države i mjera za njihovo ostvarivanje.

Zakon o državnom proračunu

Značenje pojmova

Članak 4. stavak 1. točka 9.

Državni proračun je akt koji donosi Hrvatski sabor (u daljnjem tekstu: Sabor), a sadrži plan za proračunsku godinu i projekcije za sljedeće dvije proračunske godine u kojima se procjenjuju prihodi i primici te utvrđuju rashodi i izdaci Republike Hrvatske i proračunskih korisnika državnog proračuna.

Danas proračunsko pravo predstavlja pravo predstavničkog tijela da donosi proračun i nadzire njegovu provedbu, kao i propise koji su doneseni sa svrhom njegova izvršenja.

Proračunsko pravo se dijeli na subjektivno i objektivno proračunsko pravo.

Subjektivno proračunsko pravo ili proračunsko pravo parlamenta je skup pravnih propisa kojima je uređeno i dano pravo predstavničkom tijelu da donosi proračun i kontrolira njegovo izvršenje. Predstavničko tijelo može imati apsolutno ili relativno subjektivno proračunsko pravo. Apsolutno subjektivno proračunsko pravo ima predstavničko tijelo koje o donošenju i provedbi proračuna u potpunosti i samostalno odlučuje te mu nije potrebna suglasnost ni kojeg drugog tijela, dok kod relativnog subjektivnog proračunskog prava je predstavničko tijelo tj. njegovo pravo donošenja i provedbe proračuna ograničeno suglasnošću ili prijedlog nekog drugog tijela.

Objektivno proračunsko pravo obuhvaća sve propise kojima se uređuje sam postupak sastavljanja, donošenja i izvršenja proračuna kao i vršenje kontrole nad izvršenjem proračuna.

Proračunom se predviđaju i odobravaju sredstva koja su potrebna za obavljanje pojedinih zadataka države. Unaprijed se predviđaju koji će sve biti izdaci države te godine i koliki će se prihodi putem poreza, doprinosa, pristojbi prikupiti za ostvarenje tih rashoda. Na taj način se prikazuju politički ciljevi i program koji vlada te godine želi ostvariti i to predstavlja političku funkciju proračuna. Donošenje proračuna, izvršavanje, nadzor te uloga svakog pojedinog tijela u proračunskom procesu je detaljno regulirana Zakonom o proračunu koji predstavlja pravnu funkciju proračuna. Donošenjem državnog proračuna država neposredno intervenira u gospodarski razvoj i tržište čime ostvaruje gospodarsku funkciju proračuna. Država socijalnu funkciju proračuna ostvaruje time što proračun koristi kao sredstvo za ublažavanje socijalnih razlika između građana. Glavni izvor prihoda proračuna čine različite vrste poreza kojima smanjuje i neutralizira socijalne suprotnosti građana čime se očituje prihodovna strana proračuna, a rashodima dodatno potpomaže slabije socijalne skupine što predstavlja rashodovnu stranu proračuna. Država na primjer oporezuje zaposlene građane, a novac koji tako dobije isplaćuje nezaposlenima ili umirovljenicima putem mirovina te tako smanjuje socijalnu razliku među građanima jer „uzima“ od onih koji imaju novaca kako bi pomogla i financijski osigurala one koji nemaju.

Kao posljedica borbe između parlamenta i kralja, osim proračunskog prava, nastala su i proračunska načela. Ona predstavljaju pravna pravila koja predstavljaju temelj vođenja proračuna i praćenja izvršenja proračuna koji provodi parlament nad izvršnom vlasti. Načela se mogu podijeliti u dvije osnovne skupine. Prvu skupinu predstavljaju klasična proračunska načela koja se odnose na sadržaj i oblik proračuna, a to su: načelo jedinstva, potpunosti, preglednosti. Druga skupina su suvremena proračunska načela koje se odnose na sastavljanje i izvršenje proračuna, a to su: načelo točnosti, prethodnog odobrenja, specijalizacije, javnosti, ravnoteže i periodičnosti.

NAČELO JEDINSTVA

Svi prihodi i rashodi koje će država napraviti trebaju biti u jednom proračunu i činiti jednu nedjeljivu cjelinu. Donosi se samo jedan državni proračun te se time onemogućuje međusobno razdvajanje prihoda i rashoda i donošenje više specijalnih proračuna. Predstavničko tijelo ima zajamčen uvid u sve financijske aktivnosti države u narednoj godini čime mu je omogućen lakši nadzor nad kontrolom proračuna. Načelo proračunskog jedinstva se ne primjenjuje samo kod donošenja državnog proračuna, nego i kod donošenja posebnih proračuna teritorijalnih jedinica koji sadrže njezine prihode i rashode te ne spadaju u proračun šire teritorijalne jedinice.

NAČELO POTPUNOSTI

U proračun se moraju unijeti svi javni prihodi i izdaci u punim iznosima što znači da ne smije doći do odbijanja i prebijanja. Proračunski korisnici mogu koristiti za svoje rashode samo sredstva iz proračuna. Načelo potpunosti znači da se u proračun unose samo oni prihodi i rashodi koji mu pripadaju, a odnosi se na način iskazivanja prihoda i rashoda u proračunu koji može biti neto ili bruto. U bruto proračun se javni prihodi i rashodi unose u punom iznosu što znači da se prihodi unose bez odbijanja troškova koji nastaju njihovim ubiranjem. Tako će na primjer muzej prijaviti svu zaradu koju je ostvario od prodaje ulaznica, ali ne odbija od te zarade troškove koji su nastali npr. samom izradom tih ulaznica. Izdaci se unose bez odbijanja prihoda koji je ostvarenim tim izdacima pa tako kazalište prijavljuje izdatak koji je nastao uređivanjem jedne dodatne dvorane, a ne odbija od toga zaradu koju je ostvarilo prodajući karte i održavajući predstave u toj novoj dvorani. U neto proračun se unosi višak prihoda nad rashodima, odnosno višak rashoda nad prihodima proračunskog korisnika. Navedeni muzej će tako od prodanih ulaznica odbiti troškove koji su nastali te prijaviti višak rashoda ako su troškovi npr. izrade ulaznica bili veći, nego zarada ostvarena prodajom tih ulaznica odnosno prijavit će višak prihoda ako je zarada od prodaje ulaznica bila veća od troškova izrade ulaznica. Velika prednost kod bruto proračuna je što omogućuje predstavničkom tijelu potpun uvid u financijsko poslovanje države što neto proračun ne omogućuje.

NAČELO PREGLEDNOSTI

Proračun mora biti pregledan, mora omogućiti snalaženje u njemu te kontrolu nad njegovim provođenjem kako parlamentarnom tijelu tako i građanima. Prihodi i rashodi moraju biti razvrstani prema utvrđenim kategorijama koje su jedinstvene za proračune općina, gradova, županije i države. Razvrstani su prema načinu na koji se novac prikuplja odnosno tko je obvezan i u kojem postotku pridonijeti proračunu (vrsta prihoda), namjeni i cilju (vrsta rashoda) te lokaciji.

NAČELO TOČNOSTI (REALNOSTI)

Korisnici proračuna trebaju prijavljivati što je moguće točnije i realnije iznose prihoda i rashoda. Kako bi ti podaci bili što pouzdaniji, korisnici proračuna mogu koristiti jednu od sljedećih metoda za njihovo računanje.

Korisnici proračuna mogu kao osnovu uzeti proračun prethodne godine kako bi što vjernije predvidjeli prihode i rashode. Zatvor u Bjelovaru, kao korisnik proračuna, može svoje prihode i rashode prijavljivati uzimajući u obzir podatke iz prethodne godine. Znajući da sljedeće godine ne planira i ne treba provoditi nikakve dodatne radove niti nadogradnju zatvora te da će mu prihodi i rashodi sljedeće godine biti otprilike isti, on će, vodeći se brojkama koje su navedene u proračunu prethodne godine, navesti svoje prihode i rashode koje predviđa za sljedeću godinu.

Sljedeća metoda je metoda povećanja proračunskih prihoda i rashoda prošle proračunske godine. Zatvor će, primjenjujući ovu metodu kao osnovu, ponovno uzeti prethodnu proračunsku godinu, no uzet će u obzir da mora izgraditi dodatne prostorije te kupiti novi namještaj za postojeće te će povećati svoje rashode i prihode. Zatvor će napraviti procjenu koliko će mu trebati novaca za nadogradnju te će u skladu s time navesti veće iznose, nego prošle godine.

Posljednja metoda je metoda direktne procjene proračunskih prihoda i rashoda za svaku godinu. Primjenjujući ovu metodu, zatvor ne uzima kao osnovu podatke prošle proračunske godine, nego svake godine ponovno računa koliki će mu biti rashodi za sljedeću godinu te koliki i iz kojih izvora su mu prihodi potrebni da te rashode ostvari. Zatvor 2022. godine može procijeniti da će mu rashodi biti 100 000 eura, no za 2023. godinu će procijeniti da će biti duplo veći zbog izgradnje nove zgrade i povećanja zatvorenika te tako dolazi do direktne procjene za svaku proračunsku godinu.

NAČELO PRETHODNOG ODOBRENJA

Svaki proračun se donosi prije početka proračunske godine na koju se odnosi. Ovo načelo uređuje odnos između zakonodavne (Hrvatski sabor) i izvršne vlasti (Vlada). Vlada pred kraj godine predstavlja prijedlog proračuna Hrvatskom saboru koji ga odobrava i donosi u obliku posebnog javnog akta odnosno proračuna. Primjenom ovoga načela dolazi do ograničavanja samovolje izvršne vlasti i do uspostavljanja odgovornosti parlamenta za utvrđivanje financijske politike države.

NAČELO RAVNOTEŽE

Između prihoda i rashoda u proračunu mora postojati ravnoteža odnosno završni prihodi i rashodi proračunskog plana moraju biti izjednačeni. Država ne smije biti u plusu odnosno ne smije prikupiti više prihoda od rashoda koje će ostvariti. Isto tako, država ne smije stvoriti veće rashode od prihoda odnosno biti u minusu. Ako to zamislimo kao da je za izradu majica za svoje zaposlenike poslodavac predvidio prikupiti ukupno 1000 eura, primjenom načela ravnoteže poslodavac ne smije prikupiti više od predviđenih 1000 eura, a isto tako ne smije niti potrošiti na izradu majica više od tih predviđenih 1000 eura.

NAČELO SPECIJALIZACIJE

Izvršna vlast smije proračunska sredstva trošiti samo u utvrđenom iznosu (kvantitativna specijalizacija), za svrhe utvrđene proračunom (kvalitativna specijalizacija) i unutar utvrđenog vremena (vremenska specijalizacija).

Kvantitativna specijalizacija proračuna znači da se proračunski prihodi mogu trošiti samo u iznosu koji je predviđen proračunom. Ako je proračunom predviđeno da će 2024. godine doprinosi na plaće iznositi 4 milijuna eura, onda će država utrošiti samo taj iznos i ne smije veći od toga. Odstupanja od iznosa utvrđenih proračunom predstavlja manjak kontrole parlamenta nad vladom. Pa tako, nadovezujući se na raniji primjer, navedeni poslodavac ne smije potrošiti na izradu majica više od predviđenih 1000 eura koje će prikupiti.

Kvalitativna specijalizacija proračuna znači da se proračunska sredstva troše isključivo za podmirenje proračunom predviđenih izdataka. Nakon donošenja proračuna, a prilikom njegovog izvršavanja ne smije doći do dodavanja drugih izdataka koji samim proračunom nisu predviđeni i usvojeni. Vlada je time vezana za sadržaj proračuna i onemogućeno joj je financiranje izdataka koji proračunom nisu predviđeni. Poslodavac ne smije potrošiti 1000 eura na izradu majica i kapa ako je predvidio potrošiti samo na izradu majica.

Vremenska specijalizacija proračuna znači da se proračunska sredstva troše samo za vrijeme na koje je proračun donesen odnosno za tu proračunsku godinu. Proračun za 2024. godinu se koristi za podmirenje rashoda koji nastaju u 2024. godini.

NAČELO JAVNOSTI

Proračun mora biti dostupan javnosti i to se odnosi i na rasprave koje održava parlament u vezi proračuna kao i na sve dokumente koji su donesi u svezi s proračunom. Sjednice se snimaju i uživo prenose, a proračun i svi dokumenti doneseni u vezi s njime se javno objavljuju na stranicama Ministarstva financija. Javnost proračuna je obilježje suvremenih parlamentarnih političkih sustava jer je do osamnaestog stoljeća proračun bio smatran najvećom državnom tajnom. Javnost proračuna omogućuje svim građanima, a ponajviše poreznim obveznicima koji najviše pune proračun, da saznaju veličinu proračunskih prihoda, svrhu i način njihovog trošenja te tako provode i kontrolu nad svim subjektima koji sudjeluju u procesu donošenja i provedbe proračuna.

NAČELO PERIODIČNOSTI

Parlament donosi proračun za točno određeno razdoblje, a to je danas najčešće unaprijed za jednu godinu. Ograničavanjem proračuna na godinu dana lakše se postiže kontrola nad izvršenjem proračuna i ide se u prilog zadovoljavanja načela točnosti proračuna.

Redoviti proračun se naziva i tekućim proračunom jer predstavlja pregled prihoda i izdataka za tu godinu te je financijski instrument za financiranje izdataka države što ga čini i financijskim proračunom. Ekonomski proračun dolazi do izražaja jer su u proračunu prikazani, uz prihode i rashode javnog sektora, i prihodi i rashodi drugih sektora nacionalnog gospodarstva (poduzeća, kućanstva,...). U državama u kojima se financiraju izdaci duži od godinu dana, donosi se posebni proračun koji se naziva kapitalni proračun. U novije vrijeme javlja se i ciklički proračun čiji je temelj shvaćanje da se načelo proračunske ravnoteže treba ostvariti u jednom gospodarskom ciklusu, a ne u jednoj proračunskoj godini.

Koji su koraci nastanka državnog proračuna? Izrada državnog proračuna uključuje niz složenih postupaka koje provode različita tijela – od početne inicijative za njegovu izradu, preko detaljne pripreme i analize proračunskog prijedloga, pa sve do konačnog donošenja u Hrvatskom saboru. Taj cjelokupni proces nazivamo proračunskim ciklusom, koji se sastoji od nekoliko jasno definiranih faza koje ćemo u nastavku detaljnije objasniti.

Faze proračunskog procesa

1. Inicijativa za izradu i donošenje proračuna

Prva faza u izradi proračuna započinje inicijativom koju pokreće Ministarstvo financija. Ministarstvo poziva sve korisnike proračuna – to su institucije i organizacije koje se financiraju iz državnog proračuna, poput dječjih vrtića, knjižnica, javnih vatrogasnih postrojbi, muzeja, kazališta, domova za starije i nemoćne osobe i slično – da dostave svoje procjene potrebnih sredstava za nadolazeću godinu. Ove procjene temelje se na planiranim aktivnostima i potrebama za uredno obavljanje njihovih poslova. Ova faza je ključna jer omogućuje prikupljanje podataka o tome koliko novca je potrebno za funkcioniranje različitih javnih službi i institucija.

2. Izrada prijedloga korisnika proračuna

Nakon što korisnici proračuna dostave svoje zahtjeve, slijedi njihova detaljna izrada prijedloga. Ovi prijedlozi moraju biti izrađeni prema strogo definiranim pravilima i metodama za računanje prihoda i rashoda. To znači da se svaki zahtjev mora jasno obrazložiti, a financijski podaci moraju biti točni i usklađeni s očekivanim prihodima države. Nakon što korisnici sastave svoje prijedloge, oni ih dostavljaju Ministarstvu financija.

3. Izrada nacrta i prijedloga državnog proračuna

Ministarstvo financija tada preuzima sve prikupljene prijedloge i detaljno ih analizira. Tijekom ove faze Ministarstvo procjenjuje realnost zahtjeva, prilagođava ih prema raspoloživim financijskim mogućnostima i nastoji uspostaviti ravnotežu između prihoda i rashoda države. Na temelju te analize izrađuje se nacrt državnog proračuna. Nacrt proračuna zatim se predaje Vladi Republike Hrvatske. Vlada detaljno proučava nacrt, razmatra primjedbe koje su dostavili korisnici proračuna, te donosi konačni prijedlog državnog proračuna. Taj prijedlog Vlada potom upućuje Hrvatskom saboru na daljnju raspravu i donošenje.

Koja institucija donosi državni proračun?

Donošenje državnog proračuna odvija se u Hrvatskom saboru i predstavlja završni dio proračunskog ciklusa. Ono je dio proračunskog procesa i nastavlja se kao četvrta faza:

4. Donošenje proračuna u Hrvatskom saboru

Ovaj korak započinje detaljnim raspravama o prijedlogu proračuna u različitim odborima i povjerenstvima. Hrvatskog sabora, pri čemu je ključni odbor onaj za proračun. Tijekom rasprava, članovi odbora analiziraju svaki dio prijedloga, kritički ocjenjuju planirane stavke te mogu predlagati izmjene i dopune.

Rasprave se ne odvijaju samo unutar saborskih tijela, već i uz sudjelovanje Vlade, kao i uz uzimanje u obzir zahtjeva i obrazloženja samih korisnika proračuna i javnosti. Nakon što odbori završe svoje analize i eventualno predlažu izmjene, prijedlog proračuna upućuje se na plenarno zasjedanje Hrvatskog sabora.

5. Proračunska debata i glasovanje

Na plenarnoj sjednici Sabora održava se proračunska debata – rasprava u kojoj zastupnici imaju priliku iznijeti svoje stavove, primjedbe i prijedloge vezane uz planirane aktivnosti i financijske izdatke predviđene proračunom. Također, predsjednik Vlade ili pojedini ministri podnose izvještaje o politici Vlade za nadolazeću godinu, što dodatno informira zastupnike o ciljevima i prioritetima. Nakon rasprave, zastupnici glasaju o prijedlogu proračuna. Ukoliko je proračun usvojen, on postaje zakonski akt i objavljuje se u Narodnim novinama. Republike Hrvatske, čime stupa na snagu.

Krajem tekuće godine donosi se državni proračun za narednu godinu, ali pri tome se istovremeno planiraju i prihodi i rashodi za dodatne dvije godine unaprijed, što omogućuje dugoročniji pregled financijskih potreba države. Poslovi vezani uz izradu i pripremu proračuna obično počinju oko šest mjeseci prije početka godine za koju se proračun donosi. Ukoliko proračun nije usvojen do početka te godine, primjenjuje se privremeno financiranje javnih rashoda kako bi se osiguralo neometano funkcioniranje državnih institucija. Ključnu ulogu u planiranju i izvršenju državnog proračuna ima Državna riznica, upravna organizacija unutar Ministarstva financija koja upravlja državnim računovodstvom, gotovinom i javnim dugom, odnosno cjelokupnim javnim novcem, čime osigurava transparentno i učinkovito upravljanje financijskim sredstvima države.

Zakon o državnom proračunu

Donošenje proračuna

Članak 42.

(1) Sabor odnosno predstavničko tijelo donosi proračun na razini skupine ekonomske klasifikacije do kraja tekuće godine, u roku koji omogućuje primjenu proračuna od 1. siječnja godine za koju se donosi proračun.

6. Izvršenje državnog proračuna

Ovaj korak predstavlja fazu u kojoj se planirani prihodi i rashodi provode u praksi, odnosno kada država prikuplja sredstva i koristi ih za financiranje svojih aktivnosti. Izvršenje proračuna sastoji se od tri osnovna dijela:

Naplate planiranih prihoda – država prikuplja prihode prema planu, što uključuje različite izvore kao što su porezi, doprinosi, razne pomoći i prihode od imovine.

Rashoda – sredstva se troše prema planiranim stavkama, što uključuje tekuće troškove i investicije.

Kontrole i nadzora – tijekom cijelog procesa izvršenja proračuna provode se stroge kontrole kako bi se osiguralo da se sredstva koriste namjenski i učinkovito, te da se spriječe nepravilnosti.

Najvažniji proračunski prihodi dolaze iz poslovanja države, a prikazuju se prema vrstama kao što su porezi, doprinosi, razne pomoći, prihodi od državne imovine i slično. Osim toga, država može ostvarivati i povremene prihode od prodaje nefinancijske imovine, poput građevinskih objekata ili zemljišta. Iako ti prihodi nisu glavni izvor financiranja, oni doprinose ukupnim prihodima proračuna.

S druge strane, ukupni rashodi dijele se na rashode poslovanja i rashode za nabavku nefinancijske imovine. Rashodi poslovanja obuhvaćaju tekuće troškove države, poput plaća zaposlenih, materijalnih troškova i drugih redovnih izdataka, koji se iskazuju prema ekonomskoj klasifikaciji. Rashodi za nabavu nefinancijske imovine odnose se na investicije i kupnju dugotrajne imovine koja doprinosi razvoju i funkcioniranju javnih službi.

Izvršenje proračuna je ključna faza jer osigurava da planirani financijski resursi budu dostupni za provođenje državnih politika i javnih usluga, a učinkovita kontrola tijekom ovog procesa jamči transparentnost i odgovorno upravljanje javnim sredstvima.

Jedan od značajnih financijskih rashoda za državu su kamate koje Hrvatska plaća na svoj javni dug, uključujući obveznice koje je izdala i kredite koje je primila.

Subvencija predstavlja novčani iznos kojim se nadoknađuje razlika između cijene koju potrošač plaća za određenu robu ili uslugu i stvarnih troškova njezine proizvodnje. Iako subvencije ponekad može isplaćivati i privatna osoba, najčešće ih osiguravaju lokalne vlasti, država ili regionalne organizacije poput Europske unije. Cilj subvencioniranja je smanjenje cijene proizvoda ispod graničnog troška, čime se potiče proizvodnja određenih dobara ili pružanje određenih usluga, jača izvoz i održavaju pristupačne cijene za potrošače.

Primjer subvencioniranja možemo vidjeti u poljoprivrednom sektoru, gdje država ili EU subvencionira cijenu goriva za poljoprivrednike. Na taj način, troškovi proizvodnje smanjuju se, što omogućuje poljoprivrednicima da proizvode hranu po nižim cijenama, a potrošači dobivaju pristupačnije proizvode. Ova mjera pomaže u održavanju konkurentnosti domaće poljoprivrede i stabilnosti cijena na tržištu.

Nadzor i kontrola državnog proračuna

Ministarstvo financija provodi kontrolu trošenja proračunskih sredstava te nadzire kako proračunski i izvanproračunski korisnici državnog proračuna, jedinice lokalne i područne samouprave, njihova trgovačka društva te druge pravne i fizičke osobe koriste dodijeljena sredstva. S obzirom na vrlo složenu strukturu proračuna, njegova kontrola je upravo zbog toga vrlo opsežna i raznovrsna. Postoji više podjela no jedna od najprepoznatljivijih je ona s obzirom na organe koji obavljaju kontrolu:

a) Upravnu kontrolu obavljaju nadležna tijela državne uprave, usmjerena na provjeru zakonitosti trošenja proračunskih sredstava.

Kako bi se osiguralo da se državni proračun Republike Hrvatske koristi pravilno i zakonito, postoji nekoliko oblika kontrole i nadzora nad njegovim trošenjem. Prvi je upravna kontrola, koja se provodi unutar sustava državne uprave. Ona se temelji na odnosu nadređenog i podređenog tijela, pri čemu ključnu ulogu ima Ministarstvo financija i njegova posebna služba za proračunsku kontrolu. Ovom kontrolom provjerava se jesu li prihodi pravilno obračunati, razrezani i naplaćeni, ali i koristi li se novac u skladu sa zakonom. Primjerice, Ministarstvo financija može provjeravati je li neko ministarstvo ili općina pravilno potrošila sredstva namijenjena obnovi škola ili infrastrukture.

b) Računsko - sudska kontrola je vanjski oblik kontrole. To znači da kontrolu provodi tijelo koje je neovisno od uprave i izvršne vlasti i koje odgovara samo predstavničkom tijelu.

Drugi oblik nadzora je računsko-sudska kontrola, koja se često naziva i institucionalna kontrola. Riječ je o vanjskoj i neovisnoj kontroli trošenja proračunskih sredstava, a u Hrvatskoj je provodi Državni ured za reviziju. Ova institucija ne odgovara Vladi, već Hrvatskom saboru, što joj osigurava neovisnost. Kontrola se uglavnom provodi naknadno, pregledom financijskih izvještaja, dokumenata i svih transakcija koje predstavljaju državne izdatke. Na primjer, Državni ured za reviziju može analizirati poslovanje bolnice ili javne ustanove kako bi utvrdio je li novac iz proračuna potrošen namjenski i transparentno.

c) Političku kontrolu vrši predstavničko tijelo, odnosno Hrvatski sabor, koji na temelju izvješća izvršne i sudske vlasti te završnog računa proračuna prati zakonitost i učinkovitost trošenja.

Posljednji, ali vrlo važan oblik nadzora je politička kontrola, koju provodi Hrvatski sabor nad Vladom Republike Hrvatske. Budući da je Vlada glavni izvršitelj proračuna, Sabor prati je li ona pravilno i odgovorno upravljala javnim novcem. Ako se utvrde nepravilnosti ili loše upravljanje, Vlada može snositi političke posljedice. Primjer političke kontrole je rasprava u Saboru o izvršenju državnog proračuna ili pokretanje pitanja povjerenja Vladi zbog neodgovornog trošenja proračunskih sredstava.

Postoji još i kontrola koja se provodi prema vremenu :

1. Prethodna ili preventivna

2. Naknadna ili aposteriorna.

Proračunska kontrola koja ovisi o odnosu između tijela koje je nadležno da ju obavlja dijeli se na :

1. Eksternu ili vanjsku kontrolu

2. Internu ili unutarnju kontrolu.

Posljednja podjela je ona prema sadržaju koji se kontrolira :

1. Kontrola zakonitosti

2. Kontrola svrsishodnosti.

7. Zaključni račun proračuna

Sedmi i posljednji korak u proračunskom ciklusu je donošenje zaključnog računa proračuna. To je javni dokument u kojem se prikazuje kako je država zapravo koristila svoj proračun tijekom godine. Zaključni račun je sličan samom proračunu jer se donosi na isti način i kroz isti postupak, ali s jednom važnom razlikom – u zaključnom računu piše ne samo što je bilo planirano, nego i što je stvarno ostvareno, odnosno koliko je novca država zapravo prikupila i potrošila.

Ovaj godišnji izvještaj ima posebnu važnost jer služi kao sredstvo kontrole rada vlade. Hrvatski sabor, kao predstavničko tijelo, na temelju zaključnog računa provjerava je li vlada pravilno upravljala novcem i pridržavala se financijskog plana. Kada sabor usvoji zaključni račun, to znači da je dao pozitivnu ocjenu radu Vlade i potvrdio da su financijske aktivnosti vođene na ispravan način.

Za lakše razumijevanje, zaključni račun možemo zamisliti kao mjesečni ili godišnji izvještaj o osobnim financijama. Drugim riječima rečeno, kao kada na kraju godine pogledate svoj dnevnik troškova i prihoda kako biste vidjeli jeste li uspjeli ispuniti svoje financijske ciljeve, jeste li pametno upravljali novcem i jeste li na kraju imali više ili manje nego što ste planirali.

Proračunski manjak i proračunski višak

Kada država prikupi više novca od poreza i drugih izvora nego što potroši, dolazi do proračunskog suficita, odnosno situacije u kojoj prihodi premašuju rashode i ostvaren je višak. Ovo stanje ukazuje na neravnotežu u proračunu, a može se dogoditi zbog neočekivano dobrih gospodarskih uvjeta ili zbog precjenjivanja planiranih troškova. U praksi, suficit se rijetko javlja i često je rezultat privremenih okolnosti, primjerice smanjenja državnih rashoda zbog završetka većih investicijskih projekata ili zbog strožih mjera štednje koje država provodi u određenom razdoblju.

S druge strane, proračunski deficit, odnosno manjak, označava situaciju kada rashodi prelaze prihode, što znači da država troši više nego što prikupi. U takvim slučajevima, država se može zadužiti kako bi pokrila razliku, umjesto da dodatno oporezuje građane u toj godini. Pojednostavljeno rečeno, porezi se ne povećavaju odmah, ali se buduće generacije suočavaju s većim financijskim opterećenjem jer moraju vraćati dug koji je nastao danas. U praksi, deficit se češće pojavljuje nego suficit, posebno u situacijama kada država mora odgovoriti na neočekivane izazove, kao što su prirodne katastrofe ili hitne zdravstvene krize, koje zahtijevaju dodatna ulaganja i povećane javne troškove.

Ponavljajući deficit može imati dugoročne negativne posljedice, jer prebacuje financijski teret na buduće generacije i može smanjiti njihov standard života. Također, veći dug može ograničiti mogućnosti države za ulaganja i usporiti gospodarski rast zbog povećanih poreznih stopa potrebnih za servisiranje duga.

Privremeno financiranje proračunskih rashoda

Privremeno financiranje proračunskih rashoda uvodi se kada državni ili lokalni proračun nije donesen na vrijeme, najčešće zbog političkih ili proceduralnih razloga. To je privremena mjera koja omogućuje nastavak financiranja rada državnih tijela i drugih korisnika proračuna, dok se ne usvoji službeni proračun. Privremeno financiranje traje najduže tri mjeseca od početka nove proračunske godine.

Postoje dvije glavne metode privremenog financiranja:

1. Metoda akontacije – predstavničko tijelo (npr. Hrvatski sabor ili lokalno vijeće) odobrava akontacije¹², odnosno privremene proračunske kredite, na temelju prijedloga proračuna koji još nije usvojen. Ova metoda daje nešto veću fleksibilnost jer se sredstva odobravaju prema procjeni potreba, ali i dalje uz ograničenja u pogledu novih obveza i zapošljavanja.

2. Metoda proračunskih dvanaestina – temelji se na usporedbi prihoda i rashoda iz prethodne godine za isto razdoblje. Tijekom privremenog financiranja, rashodi se planiraju najviše do jedne četvrtine ukupno ostvarenih prihoda i rashoda iz prethodne godine. Ova metoda omogućuje financiranje aktivnosti u skladu s prethodnim razinama troškova, ali bez povećanja broja zaposlenih ili pokretanja novih projekata.

U praksi, privremeno financiranje znači da se nastavlja financirati samo ono što je nužno za redovan rad i izvršavanje postojećih programa, bez pokretanja novih aktivnosti ili povećanja troškova. Također, tijekom tog razdoblja ne smiju se potpisivati novi ugovori ili započinjati javne nabave, osim u iznimnim slučajevima poput projekata sufinanciranih iz fondova Europske unije. Odluku o privremenom financiranju donosi predstavničko tijelo, primjerice Hrvatski sabor za državni proračun, a za jedinice lokalne i područne samouprave njihova vijeća. Ukoliko se ni nakon tri mjeseca ne donese proračun, može se donijeti odluka o financiranju nužnih rashoda, koja omogućuje još ograničenije financiranje samo najvažnijih potreba. Privremeno financiranje u praksi se relativno često koristi, osobito u situacijama političkih nesuglasica ili kašnjenja u donošenju proračuna. Ova mjera osigurava da državne i lokalne institucije mogu nastaviti s osnovnim funkcijama bez prekida, ali istovremeno ograničava njihovu sposobnost za nove investicije i proširenje aktivnosti dok se ne usvoji službeni proračun.

Financijski plan

Ministarstvo financija donosi i financijski plan. On predstavlja ključni sastavni dio državnog proračuna Republike Hrvatske. U njemu se detaljno planiraju prihodi i rashodi Ministarstva financija, Carinske uprave, Porezne uprave te ostalih državnih troškova povezanih s ovim planom. Ovaj plan donosi se za trogodišnje razdoblje što omogućava dugoročnu i učinkovitiju raspodjelu i upravljanje financijskim sredstvima. Financijski plan je ključan jer pomaže u pravnom i financijskom usklađivanju državnih aktivnosti s dostupnim proračunskim sredstvima. Njime se osigurava da se sredstva troše na način koji je u skladu sa zakonima i strateškim ciljevima države. Također, financijski plan omogućuje transparentnost i kontrolu trošenja javnog novca.

U praksi, izrada financijskog plana uključuje suradnju različitih tijela i institucija, kao i aktivno sudjelovanje građana i zainteresirane javnosti. Građani mogu putem posebnog obrasca davati komentare, prijedloge i preporuke vezane uz financijski plan, što povećava njihovu uključenost u donošenje važnih financijskih odluka. Ovi prijedlozi razmatraju se prilikom izrade novog trogodišnjeg financijskog plana.

Takva koordinirana suradnja između države i građana povećava povjerenje u proces donošenja proračuna, potiče učinkovitije korištenje proračunskih sredstava i osigurava da se novac usmjeri na projekte koji su građanima najvažniji. U uvjetima ograničenih financijskih mogućnosti, financijski plan pomaže da se proračunska sredstva raspodjele prema prioritetima koje su sami građani predložili kao najpotrebnijima.

Dobar financijski plan stoga nije samo tehnički dokument, već i alat za demokratsko upravljanje javnim financijama, koji osigurava da se javna sredstva koriste odgovorno i u skladu s interesima društva. Njegova pravna važnost ogleda se u tome što predstavlja temelj za donošenje proračuna i praćenje njegove provedbe.

Državni proračun je poput zajedničke blagajne koju pune građani i poduzeća tj. porezni obveznici, a novac iz te blagajne koristi se za opće potrebe države i njezinih građana. Blagajna može funkcionirati samo pridržavajući se određenih pravila. Postoji samo jedna državna blagajna koja se puni, popraćena dokumentima u koje se unose što točniji iznosi svih prihoda i rashoda države i proračunskih korisnika koji su radi preglednosti razvrstani u određene kategorije. Najvažnije je da se ono što je u blagajnu uneseno i potroši, ali samo onako kako je i predviđeno. Isto tako, važno je da porezni obveznici, ali i korisnici imaju mogućnost kontrole blagajne, odnosno novca koji se prikuplja i troši. Sam proces prikupljanja i preraspodjele novaca se odvija u 6 koraka. Prvi korak je inicijativa za izradu i donošenje proračuna, zatim slijedi drugi odnosno izrada prijedloga korisnika proračuna. Treći korak odnosi se na izradu nacrta i prijedloga državnog proračuna. Četvrti korak je samo donošenje proračuna. Peti korak u proračunskom ciklusu je izvršenje državnog proračuna. Izvršenje proračuna je postupak koji se sastoji od: naplate planiranih prihoda rashoda te kontrole i nadzora tog procesa koju provodi Ministarstvo Financija. Šesti korak proračuna je donošenje zaključnog računa proračuna te je ujedno i posljednji korak proračunskog ciklusa u kojem se sagledava i ocjenjuje uspješnost u izvršenju samog proračuna. Ako su prethodni koraci bili uspješno provedeni blagajna će na kraju godine ostati u plusu ili na nuli.

Literatura:

Šimović, J. - Arbutina, H. - Mijatović, N.- Rogić-Lugarić, T.- Cindori, S.: Financijsko pravo i financijska znanost, Narodne novine d.d., Zagreb, 2008., str. 698.-720.

Tereza Rogić Lugarić: Pojmovnik HRVATSKA JAVNA UPRAVA, god. 10. (2010.)
https://arhivanalitika.hr/blog/b2b-ekonomika-javnog-sektora-4-proracun-i-proracunski-proces/

Ministarstvo financija, Proračun https://mfin.gov.hr/proracun-86/86

Zakon o državnom proračunu, Narodne novine, br. 144/21

Ministarstvo financija, državna riznica: https://mfin.gov.hr/UserDocsImages/dokumenti/drzavna-riznica/prilozi-za-izradu-financijskih-planova/Prilog%202.%20Izvori%20financiranja%20u%20drzavnom%20proracunu.pdf

Ministarstvo financija, upute za izradu proračuna, https://mfin.gov.hr/print.aspx?id=147&url=print#:~:text=Zakona%20o%20prora%C4%8Dunu%20%28Narodne%20novine%2C%20br.%20144%2F21%29%2C%20a,dr%C5%BEavnog%20prora%C4%8Duna%20za%20navedeno%20razdoblje%20s%20rokovima%20predaje.